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| 2009-03-04 作者:鄧少平 來源:中國(guó)證券報(bào) |
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自國(guó)務(wù)院出臺(tái)4萬億拉動(dòng)內(nèi)需投資計(jì)劃以來，各界對(duì)地方政府是否應(yīng)該發(fā)債討論不斷。隨著2月17日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》的進(jìn)行，當(dāng)前地方債發(fā)行的答案基本浮出水面，只等人大會(huì)議的最后通過。
據(jù)業(yè)內(nèi)專家的分析，允許地方政府發(fā)債必須要經(jīng)過最少四道“門檻”：一是當(dāng)?shù)厝舜笠M(jìn)行嚴(yán)格審議；二是中央政府進(jìn)行嚴(yán)格的總量控制和審批把關(guān)；三是信用評(píng)級(jí)；四是投資者有買或者不買的選擇權(quán)。如果本月底的人大會(huì)議最終通過了決議，那么，前兩個(gè)條件基本可以得到落實(shí)，第三和第四條則是市場(chǎng)的操作安排問題，但由于此次方案是中央以國(guó)債形式代為地方發(fā)行，發(fā)行過程中是否安排信用評(píng)級(jí)，尚不得而知。我們認(rèn)為，從未來規(guī)范多層次資本市場(chǎng)的建立、投資者利益保護(hù)、政府執(zhí)政的民主化及執(zhí)政能力提高等多方面來看，本次中央代發(fā)地方政府債券，有必要按規(guī)范的市場(chǎng)化流程操作，積極發(fā)揮信用評(píng)級(jí)在地方債發(fā)行中的作用。
首先，本次中央代發(fā)地方債與以前國(guó)債存在本質(zhì)區(qū)別。由于目前我國(guó)相關(guān)監(jiān)管制度還有待進(jìn)一步完善，此次地方債由財(cái)政部代發(fā)，也由財(cái)政部代為辦理償還手續(xù)，但償還資金仍來源于地方政府，中央政府只是起到“擔(dān)保”的作用。“代發(fā)不代還”的方式，意味著地方政府須承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任，成為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的償債主體。因此，本次中央代發(fā)地方債與此前發(fā)行的國(guó)債有本質(zhì)區(qū)別，故發(fā)行方式也應(yīng)采用市場(chǎng)化的發(fā)行方式，引入法律、會(huì)計(jì)、信用評(píng)級(jí)、承銷商等金融中介，積極發(fā)揮金融中介的市場(chǎng)化功能和作用。
其次，投資者的知情權(quán)要求發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)揭示功能。雖然中央代發(fā)地方債，中央起到了擔(dān)保的作用，從信用增級(jí)的角度來看，地方債的最終級(jí)別獲得了提高，但由于債務(wù)承擔(dān)的主體還是在地方政府，而且如果地方政府不能按期償還，從違約之日到中央政府代為償還之日的損失，仍然會(huì)由投資者承擔(dān)，因此投資者必須對(duì)債券的投資項(xiàng)目情況，風(fēng)險(xiǎn)及收益均要有所了解。同時(shí)，由于我國(guó)各地方政府大量隱性債務(wù)的事實(shí)存在，以及地區(qū)財(cái)政實(shí)力的差距較大，各地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)差異也較大，投資者也必然非常重視和關(guān)注債券的風(fēng)險(xiǎn)信息，而信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)正好能解決政府與投資者之間的信息不對(duì)稱，有利于地方債的順利發(fā)行。
其三，信用評(píng)級(jí)可以成為地方債在銀行間債券市場(chǎng)利率定價(jià)的依據(jù)。本次中央代發(fā)地方債，將通過招標(biāo)承銷機(jī)構(gòu)的方式向社會(huì)發(fā)行，并將可以在銀行間債券市場(chǎng)以及證券市場(chǎng)流通。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差別較大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不一，按風(fēng)險(xiǎn)與收益的配比原則可知，地方債發(fā)行的利率也必然不一樣，同時(shí)也存在信用價(jià)差因素，即信用評(píng)級(jí)結(jié)果是地方債券利率定價(jià)的重要依據(jù)。
其四，本次中央代發(fā)地方債是培育多層次資本市場(chǎng)發(fā)展規(guī)范性的重要契機(jī)。長(zhǎng)期以來，由于地方政府財(cái)政收支的透明度較差，地方政府隱性債務(wù)普遍存在，加之相關(guān)約束制度的不健全，地方債的發(fā)行始終處于難產(chǎn)狀態(tài)。本次中央政府代發(fā)地方債券，則充分借鑒世界各國(guó)發(fā)行地方債的模式，主要采用了以日本為代表的中央集中控制額度發(fā)行的方式，有利于控制風(fēng)險(xiǎn)。但作為地方債發(fā)行方式的終極目標(biāo)應(yīng)該是地方能享有自行的發(fā)債權(quán)，所以未來地方政府發(fā)債將成為地方債的主體，地方政府債券也將成為多層次資本市場(chǎng)的重要一員。因此，當(dāng)前中央代發(fā)的地方債應(yīng)該并且有條件按市場(chǎng)化的發(fā)行方式進(jìn)行，從而有利于推動(dòng)未來規(guī)范化的多層次資本市場(chǎng)的建立。
其五，加強(qiáng)地方債外部監(jiān)督，有利于推動(dòng)地方政府行為的公開化、透明化，提高地方政府的執(zhí)政能力。債券的發(fā)行引入信用評(píng)級(jí)制度，實(shí)質(zhì)是讓債券發(fā)行人的信用狀況、募集資金使用、收益和風(fēng)險(xiǎn)等信息公開化。對(duì)于地方債而言，則是對(duì)地方政府在地方債使用上的監(jiān)督市場(chǎng)化，這必然促使地方政府規(guī)范其行為，有效率地使用所募集資金，這也將帶動(dòng)政府行為的公開化、透明化，提高政府的執(zhí)政能力。
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