2009年12月上旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，首次提出了：“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”；2010年中共中央一號文件也就進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶、安居提出了“加快”、“促使”、“鼓勵(lì)”和“統(tǒng)籌研究”等指導(dǎo)性意見；溫家寶總理在今年3月6日所作的《政府工作報(bào)告》中也再次強(qiáng)調(diào)：“我們要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民。”
    筆者根據(jù)沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究后認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，讓大批進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工在就業(yè)地城鎮(zhèn)落戶長居，在政策層面亟需解決三大問題：必須讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工買得起城鎮(zhèn)的住房；必須為吸納外來民工較多的城鎮(zhèn)提供較多的用地指標(biāo)；必須有條件地實(shí)施耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地跨省域占補(bǔ)平衡。

    一、農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)落戶的難點(diǎn)在于：城鎮(zhèn)房價(jià)太高和用地指標(biāo)緊缺

    （一）進(jìn)城農(nóng)民工的大多數(shù)買不起城鎮(zhèn)的商品住房
    目前，眾多城鎮(zhèn)的就業(yè)崗位大幅度增加，年輕力壯的農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)打工已不困難；但進(jìn)城農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)落戶長居，卻碰到一個(gè)難題：買不起城鎮(zhèn)的商品住房。
    例如，在第二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)、現(xiàn)吸納了46.8萬名外來人口的浙江省余姚市（縣級市），以農(nóng)民工為主體的民營企業(yè)一線員工的月均收入（包括各種加班補(bǔ)貼）約1600元，市區(qū)城郊結(jié)合部商品住房均價(jià)已超過每平方米8500元，這樣，如果一個(gè)年輕農(nóng)民工年積蓄約1.2萬元，在城鎮(zhèn)購買一套60平方米的商品住房，如果全憑自己的積蓄購買，需要40余年；即使按夫妻雙職工和貸款購房計(jì)，也要勒緊褲帶還債20多年。
    由于城鎮(zhèn)的房價(jià)與當(dāng)?shù)芈毠さ墓べY水平密切關(guān)聯(lián)，即工資水平較高地區(qū)的房價(jià)較高，房價(jià)較低城鎮(zhèn)的工資水平也較低，因此，從余姚市區(qū)外來農(nóng)民工買不起余姚市區(qū)商品住房的抽樣分析中可以得出這么一個(gè)結(jié)論：進(jìn)城農(nóng)民工要在實(shí)現(xiàn)就業(yè)的城鎮(zhèn)購買商品住房，十分困難！

    （二）促使進(jìn)城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，需讓農(nóng)民工按最低建房成本價(jià)購房
    目前城鎮(zhèn)住房的最低成本價(jià)有多高？根據(jù)浙江省余姚市的建材價(jià)、用地稅費(fèi)、人員工資匡算，耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地建造多層公寓式住宅小區(qū)，其住房（包括小區(qū)內(nèi)各種配套）的最低成本價(jià)約1720元/平方米。像廣州市那樣征地補(bǔ)償費(fèi)最高、土地級差地租較高的大城市，在耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥建設(shè)用地上建造小高層且下設(shè)地下停車位的住宅小區(qū)，估計(jì)每平方米的建房成本價(jià)也不會超過2200元。
    依據(jù)耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地上住房的最低成本價(jià)分析，我們可作出如下推論：假設(shè)向具備一定條件的進(jìn)城農(nóng)民工銷售的“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的用地為耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地，一個(gè)年輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工每年的資金積余是1.2萬元，“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”每一套的建筑面積為60平方米(按一戶3人和人均不低于18平方米計(jì))、銷售價(jià)為2000元/平方米，那么，一套住房的總買價(jià)只要12萬元，一個(gè)年輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購買一套“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”大約只要10年的積蓄或還貸，一對年輕農(nóng)民工夫婦只要積攢或還債五六年。
    所以，設(shè)法讓進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工按建房最低成本價(jià)購買國有行政劃撥用地的“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”，將有效地破解農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房長居難問題，將極大地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

    （三）吸納外來人口較多的城鎮(zhèn)難以在本轄區(qū)內(nèi)解決大量外來人口落戶后的建房用地問題
    根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)承受力，要促使進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶必須讓農(nóng)民工按建房最低成本價(jià)購買“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”；但在城市新增建設(shè)用地嚴(yán)格按土地利用總規(guī)加以控制的條件下，大多數(shù)城鎮(zhèn)沒法給外來農(nóng)民工騰出大量的耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地。之所以這么說，主要理由是：
    第一，進(jìn)城農(nóng)民工大量地在城鎮(zhèn)落戶，城鎮(zhèn)需新增大量的建房用地。例如余姚市，如果讓46.8萬名外來人口在余姚落戶，其住房面積達(dá)到現(xiàn)余姚城鎮(zhèn)居民住房保障標(biāo)準(zhǔn)下限的人均18平方米，若按遷入25萬戶計(jì)，則余姚市需要新增耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地約15000畝。
    第二，凡二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)、就業(yè)容量較大的城鎮(zhèn)，用地指標(biāo)緊缺。各地在近期實(shí)施的土地利用總規(guī)修編中，都從嚴(yán)控制新增耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地，從嚴(yán)控制農(nóng)保率的減低，而且經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的造地后備資源大多已經(jīng)緊缺。
    第三，東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，難以通過提高存量建設(shè)用地利用率而為大量外來人口落戶建房騰地。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民住房質(zhì)量較好、造價(jià)較高、宅基地面積較小，要經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)通過拆遷改建舊村莊，提高存量建設(shè)用地的利用率，來給大批外來農(nóng)民工解決建房用地，不可能；或者說其建房的用地成本外來農(nóng)民工沒法承受。

    二、建造“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”，需要跨省域調(diào)用復(fù)墾指標(biāo)

    我國現(xiàn)行國土資源保護(hù)及使用制度，基本政策是耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地必須占補(bǔ)平衡，而且占補(bǔ)平衡不得跨省、直轄市、自治區(qū)。要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要讓“符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶”，需要突破耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地不得跨省域占補(bǔ)平衡的限制，須在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡，按科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

    （一）實(shí)行跨省域調(diào)用復(fù)墾指標(biāo)的大致構(gòu)想
    1、農(nóng)民工外遷戶口附帶用地復(fù)墾指標(biāo)。讓那些已經(jīng)在外地城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，在就業(yè)地城鎮(zhèn)政府允諾有條件地為其建造“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的前提下，退出其原在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、土地承包權(quán)，并在當(dāng)?shù)卣�府組織下將宅基地復(fù)墾為可種植糧食作物的耕地，然后將戶籍連同復(fù)墾指標(biāo)遷往就業(yè)地城鎮(zhèn)�？紤]到北方旱地與南方水田的產(chǎn)出率存在差異，而且主要?jiǎng)趧?dòng)力遷移戶籍到城鎮(zhèn)后，往往將續(xù)遷其配偶、子女甚至于父母的戶籍，被遷入戶籍的城鎮(zhèn)政府以后將為其全家人提供多項(xiàng)社會保障性補(bǔ)貼，因而宜規(guī)定附帶復(fù)墾指標(biāo)外遷者每外遷戶籍1人（或1戶）必須復(fù)墾宅基地300平方米以上，隨戶口遷往外地城鎮(zhèn)的復(fù)墾指標(biāo)宜規(guī)定每人（或每戶）不少于200平方米。
    2、就業(yè)容量較大的城鎮(zhèn)有條件地為外來農(nóng)民工提供“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”。對于已在城鎮(zhèn)連續(xù)就業(yè)2年以上、學(xué)歷達(dá)到初中畢業(yè)以上、年齡在45歲以下的外來農(nóng)民工，城鎮(zhèn)政府允許其在附帶200平方米以上的復(fù)墾指標(biāo)的前提下遷入戶籍，并提供在耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地上建造的“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”，允許其按建房最低成本價(jià)購買一套60平方米以上的住房，而且購房后允許其在住房面積不低于人均18平方米的前提下將配偶、子女甚至父母的戶籍遷入其住房所在地。
    3、復(fù)墾及復(fù)墾指標(biāo)的跨省域使用，由農(nóng)民工戶籍遷出地與接收地縣（市）區(qū)國土資源局負(fù)責(zé)并對接。
    基本辦法是：復(fù)墾地與復(fù)墾指標(biāo)使用地在縣（市）區(qū)國土局層面一一對接。農(nóng)民工輸出地國土部門負(fù)責(zé)接納宅基地復(fù)墾的申請、能否復(fù)墾（復(fù)墾后能否栽種糧食作物與旱澇保收）的論證、組織實(shí)施復(fù)墾、復(fù)墾實(shí)績驗(yàn)收、復(fù)墾指標(biāo)登記上報(bào)及外撥；復(fù)墾指標(biāo)使用地國土部門負(fù)責(zé)外來復(fù)墾指標(biāo)的接收、外來復(fù)墾指標(biāo)的安排、“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”用地指標(biāo)的核撥及建房地塊征用，并對外來復(fù)墾指標(biāo)按4.5萬元/畝的價(jià)格給調(diào)出地支付造地費(fèi)。在縣（市）區(qū)國土局一一對接中，經(jīng)過兩地省級國土廳和國土部的中轉(zhuǎn)，并受國土部的監(jiān)管�？紤]到零星的幾戶難以組織建造“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”，具體實(shí)施中可以通過層層宣傳發(fā)動(dòng)，幾十或幾百人（或戶）的聯(lián)合行動(dòng)，以及通過復(fù)墾地國土部門對復(fù)墾面積的集少成多、復(fù)墾指標(biāo)使用地國土部門對外來復(fù)墾指標(biāo)的化整為零，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工以退出原在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)而換取“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的購買資格。
    更創(chuàng)新的辦法是：復(fù)墾與復(fù)墾指標(biāo)調(diào)用以縣（市）區(qū)國土局一一對接為基礎(chǔ)，國土部門借鑒銀行業(yè)跨行、跨地域匯兌資金的辦法，開發(fā)一個(gè)由國土部為復(fù)墾指標(biāo)總調(diào)控中心、省級國土廳為一級分中心、地（市）級國土局為二級分中心、縣（市）區(qū)級國土局為基層收調(diào)單位的全國聯(lián)網(wǎng)的復(fù)墾指標(biāo)登記接收、跨地域遷移、調(diào)用以及查詢的集成調(diào)控系統(tǒng)，以專業(yè)化的隊(duì)伍、現(xiàn)代信息化技術(shù)和高度的誠信、嚴(yán)格的監(jiān)管，為各地復(fù)墾及復(fù)墾指標(biāo)的調(diào)用創(chuàng)設(shè)便捷通道。

    （二）復(fù)墾指標(biāo)跨省域調(diào)用具有較強(qiáng)的可操作性
    1、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，存量建設(shè)用地復(fù)墾成本低，造地潛力大。豫、冀、魯、皖、湘、鄂等農(nóng)民工輸出大省農(nóng)村，農(nóng)民戶均宅基地面積都在300平方米以上，而其戶均住房面積只100平方米左右，如果整治到像浙江省農(nóng)村戶均宅基地面積僅164.26平方米的水平，我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村就能低成本地復(fù)墾出大量的耕地面積。例如，安徽省國土資源廳曾披露，目前，該省農(nóng)村居民點(diǎn)人均綜合用地190多平方米，即使按照新農(nóng)村建設(shè)人均上限120平方米計(jì)算，通過土地整治，可置換的潛力大約為600萬畝。
    經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村戶均宅基地面積較大和住房建筑面積較小、質(zhì)量較差、造價(jià)較低，這對于實(shí)施整村拆遷改建和成片退宅復(fù)墾而言，是一個(gè)有利條件。實(shí)際上，外出進(jìn)城農(nóng)民工中好大一部分是未婚青年農(nóng)民，他們一般還沒有獨(dú)立的住房，部分已婚且有獨(dú)立住房的也許其宅基地處于村中央而難以單獨(dú)復(fù)墾，但外出農(nóng)民工人數(shù)較多的村，由于外出農(nóng)民工按最低成本價(jià)購買城鎮(zhèn)住房所得實(shí)惠將遠(yuǎn)大于退宅復(fù)墾的付出，因而必然會有多個(gè)家庭愿意以縮減或退出宅基地?fù)Q取“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的購買資格，而且由于外調(diào)復(fù)墾指標(biāo)可收取4.5萬元/畝的造地費(fèi)，所以，在當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的協(xié)調(diào)、推動(dòng)下，外出農(nóng)民工較多的村就既有村民自發(fā)要求、又有資金支撐而組織實(shí)施整村或成片的拆遷改建。通過拆遷改建，既為外出農(nóng)民工完全遷居城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，為他們提供外調(diào)的復(fù)墾指標(biāo)，同時(shí)也能使未外出村民改善居住條件，并增加勞均生產(chǎn)資料。
    再拓展一層講，如果復(fù)墾指標(biāo)能跨省域調(diào)用，那么，拆遷舊村和退宅復(fù)墾還能大規(guī)模地實(shí)施，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大量地拆遷改建村莊并實(shí)施存量建設(shè)用地復(fù)墾、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)以每畝10萬元左右的價(jià)格出資金購買復(fù)墾指標(biāo)，這一既能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村贏得大量外來資金和改變落后面貌、又能為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)拓展用地空間的雙贏兩利式合作，就能廣泛、深入地開展。因?yàn)闁|部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，由于用地指標(biāo)緊缺而復(fù)墾指標(biāo)的市場價(jià)已漲得很高。例如，目前余姚市政府收購市內(nèi)復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)格已達(dá)到15萬元/畝，寧波市北侖區(qū)政府收購區(qū)內(nèi)復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)格已達(dá)到25萬元/畝�！�—此為本文題外話，就簡要提及。
    2、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的青壯年農(nóng)民已大量地跨省、市到二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)就業(yè)。據(jù)媒體報(bào)道：2009年，河南省農(nóng)村外出務(wù)工的有1974萬人，湖南省外出務(wù)工農(nóng)民達(dá)到1209萬人；2009年6月底，全國外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工總數(shù)約14677萬人，按輸出地來分，東部、中部和西部地區(qū)外出農(nóng)民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%。億萬農(nóng)民工異地實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而且輸出與輸入的人、地分布很不均勻，這既表明了“生產(chǎn)力的發(fā)展”要求“占補(bǔ)平衡”政策調(diào)改，也表明了復(fù)墾指標(biāo)跨省域調(diào)用這一“上層建筑”的改革將與現(xiàn)階段的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”相適應(yīng)！
    3、讓進(jìn)城農(nóng)民工以退出宅基地使用權(quán)跨省域置換“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”購買資格，堪稱為億萬農(nóng)民工的熱切期盼！目前，一個(gè)農(nóng)民工在長三角、珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)打工的年收入大約有1.5萬—2萬元，兩夫妻都進(jìn)企業(yè)打工年收入就有3萬—4萬元，舉家遷居就業(yè)地城鎮(zhèn)后，即使家庭人口按4人計(jì)，人均年收入也有7500—10000元，大大超過近期眾多媒體報(bào)道的2009年度全國“農(nóng)民人均收入首次突破5000元”。進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)完全遷居城鎮(zhèn)后，不僅年收入增加，生活條件改善，而且也有利于本人及其子女將來的發(fā)展。
    4、跨省域調(diào)用復(fù)墾指標(biāo)，能確保全國耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。首先，全國各地的國土管理部門已實(shí)現(xiàn)國土部垂直管理，只要政策設(shè)計(jì)嚴(yán)密、管理制度完善，復(fù)墾造地及復(fù)墾指標(biāo)的跨省域調(diào)用，各級國土管理機(jī)構(gòu)一定能管實(shí)、管好。其次，近幾年，國土部已同意某些地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的“雙掛鉤試點(diǎn)”，讓進(jìn)城農(nóng)民工在退出并復(fù)墾農(nóng)村宅基地的同時(shí)將復(fù)墾指標(biāo)隨戶籍遷調(diào)到就業(yè)地城鎮(zhèn)，實(shí)際上也是“以農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房”的一種創(chuàng)新形式，只是“雙掛鉤試點(diǎn)”應(yīng)用于解決進(jìn)城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)問題的創(chuàng)新和拓展。再則，若設(shè)定每1人（或1戶）外遷戶籍必須復(fù)墾農(nóng)村宅基地300平方米以上，復(fù)墾后的耕地必須可栽種糧食作物并旱澇保收才能驗(yàn)收合格認(rèn)定為復(fù)墾指標(biāo)，而且設(shè)定進(jìn)城農(nóng)民工購買城鎮(zhèn)“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的前置條件是隨戶籍遷調(diào)低限為200平方米/人（或戶）的復(fù)墾指標(biāo)，這樣，大批農(nóng)民工遷居城鎮(zhèn)后，全國耕地總量必將大幅度增加，18億畝耕地的質(zhì)量不至于下降。