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這是一個(gè)冰與火交織的端午節(jié)——一邊是熱騰騰的粽子和熱力的足球，一邊是被潑了一頭冷水的地方政府融資平臺(tái)。端午節(jié)假期前的6月13日，中國(guó)政府網(wǎng)公布了國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)，要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。
有關(guān)專家接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的收縮和對(duì)地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為的叫停，實(shí)質(zhì)上是對(duì)地方政府“賣地財(cái)政”和“寅吃卯糧”行為的叫停，是我國(guó)財(cái)政體制改革的必要一步，也是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的題中之意。
賣地為生 地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)集聚
記者了解到，地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。我國(guó)2008年推出4萬(wàn)億投資計(jì)劃以來(lái)，各地方政府紛紛通過(guò)地方政府融資平臺(tái)籌集資金，投向當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。但地方融資平臺(tái)貸款嚴(yán)重依賴土地收入，而不是自身項(xiàng)目的現(xiàn)金流，為其日后的發(fā)展埋下了隱憂。
在某證券公司統(tǒng)計(jì)的地方融資平臺(tái)的余額中，大概有75%與土地掛鉤，剩下的25%僅僅靠地方財(cái)政支撐。而業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方融資平臺(tái)貸款幾乎100%都與土地掛鉤，也就是說(shuō)，依托地方融資平臺(tái)的地方政府“賣地財(cái)政”、“寅吃卯糧”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
專家認(rèn)為，《通知》出臺(tái)的背后正是對(duì)這些現(xiàn)象的擔(dān)憂�！白詮娜ツ甏禾煲詠�(lái)，融資平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展很快，平臺(tái)貸款規(guī)模迅速攀升，貸款如果不能償還，就可能蘊(yùn)含著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)。”中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所財(cái)政研究室主任楊志勇說(shuō)。
以舉債融資規(guī)模來(lái)看，中金公司曾發(fā)布研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額(不含票據(jù))約為7.2萬(wàn)億元，2011年底達(dá)到約10萬(wàn)億元。據(jù)估算，這一地方負(fù)債約占中國(guó)2009年GDP的1/3，相當(dāng)于中國(guó)外匯儲(chǔ)備的70%。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授、財(cái)政系主任曾康華分析認(rèn)為，近年來(lái)地方政府擔(dān)保的公司債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，使地方政府的或有債務(wù)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。
在投融資一線的信托產(chǎn)品經(jīng)理劉擎認(rèn)為，清理和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的措施進(jìn)入實(shí)操階段，至少經(jīng)過(guò)了為期半年的情況摸底排查，實(shí)際上2009年第三季度監(jiān)管部門就明確開始提示相關(guān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而作為金融業(yè)者，則更關(guān)注這一清理和規(guī)范背后的深刻改革背景。劉擎認(rèn)為，決策層和金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)賣地財(cái)政的質(zhì)疑和叫停，簡(jiǎn)單賣地花錢甚至政府變相違規(guī)擔(dān)保進(jìn)行融資行不通了，實(shí)質(zhì)上是倒逼地方政府在單位資源和能耗上做文章。
“因此，不能將《通知》僅視作是對(duì)一類金融業(yè)務(wù)的‘通知’，而是一種具有更宏觀意義的調(diào)控，因?yàn)椤锻ㄖ分敝附甑胤秸顿Y強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)，對(duì)于防范經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、負(fù)債率過(guò)高的金融風(fēng)險(xiǎn)具有果斷和直接的監(jiān)管效果，而且或?qū)⒀蛹跋嚓P(guān)行業(yè)�！眲⑶嬲f(shuō)。
根除頑疾 改變現(xiàn)狀有破有立
記者發(fā)現(xiàn)，《通知》對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)和融資平臺(tái)公司本身的清理規(guī)范要求較為嚴(yán)格。如，要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：(1)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；(2)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；(3)融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。
“治理地方政府融資平臺(tái)公司是必要的，否則地方政府就會(huì)面臨很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但1994年實(shí)行分稅制以來(lái)，地方政府財(cái)力被削弱是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以，這些年來(lái)地方政府融資平臺(tái)公司的融資是地方政府補(bǔ)充財(cái)力的一種渠道，現(xiàn)在把這個(gè)渠道給堵住了，這就要從體制上解決地方政府財(cái)力缺口的問(wèn)題�！痹等A對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示。
“加快賦予地方政府發(fā)債權(quán)、編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表、建立國(guó)家財(cái)富流動(dòng)性機(jī)制……這些舉措需要提上議事日程了�！睏钪居陆邮堋督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)，地方財(cái)力問(wèn)題不僅僅因清理融資平臺(tái)而產(chǎn)生，如今已經(jīng)到全方位改革財(cái)政體制的時(shí)候了。
信托人士劉擎認(rèn)為，改革現(xiàn)有的地方政府融資現(xiàn)狀，是既有破又有立的過(guò)程，結(jié)合近來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，業(yè)界傳聞某些新的稅源或?qū)⒊蔀閷?duì)地方政府財(cái)政收入的新來(lái)源，但是具體征收標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)還有相當(dāng)一段過(guò)程。
杜絕后患 需多舉措防止“半拉子工程”
記者獲悉，在《通知》中，規(guī)范銀行放貸被視為核心環(huán)節(jié)之一。“4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)政策出臺(tái)后，地方融資平臺(tái)進(jìn)入高速發(fā)展階段，實(shí)際運(yùn)作中融資方式為以商業(yè)銀行信貸為主，大量融資平臺(tái)也隨之遍地開花。”北京新華國(guó)信投資顧問(wèn)公司投行部總經(jīng)理方向明對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示，一些商業(yè)銀行為擴(kuò)大市場(chǎng)份額，夸大了地方財(cái)政性收入等擔(dān)保的信用，沒有真正重視地方融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。而目前這種擔(dān)保已經(jīng)不起作用。尤其是如果面臨房地產(chǎn)市場(chǎng)下行風(fēng)險(xiǎn)，抵押在銀行和信托手中的資產(chǎn)主要為土地的話，很可能出現(xiàn)較大幅度減值，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置能力確實(shí)很有挑戰(zhàn)。
《通知》強(qiáng)調(diào)，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。
“可以肯定，擔(dān)保無(wú)效后，地方融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)將陡然增大，這對(duì)銀行來(lái)說(shuō)也是一大考驗(yàn)�！狈较蛎髡f(shuō)。商業(yè)銀行有關(guān)人士認(rèn)為，若提高風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，不排除已貸項(xiàng)目貸款到期后無(wú)法續(xù)貸，從而出現(xiàn)少數(shù)不良貸款和“半拉子工程”的可能性。
曾康華對(duì)此表示，對(duì)于公益性項(xiàng)目的融資，如果地方政府的財(cái)力不能償還債務(wù)的話，為防止出現(xiàn)“半拉子工程”，可有兩種方式來(lái)渡過(guò)資金渴求期：一是本級(jí)政府通過(guò)壓縮其他開支或延長(zhǎng)債務(wù)時(shí)期，來(lái)把這項(xiàng)工程做完；二是上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提供資金支持，幫助下級(jí)政府渡過(guò)資金渴求期。商業(yè)銀行有關(guān)人士認(rèn)為，若出現(xiàn)不良貸款，做展期處理可能是可行的方式。
《通知》也對(duì)“半拉子工程”的出現(xiàn)提出了解決方案：“經(jīng)地方政府審核后，對(duì)還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)公司融資，應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算等渠道，或采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題�！�
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