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重慶農(nóng)村土地交易所競(jìng)拍現(xiàn)場(chǎng)。新華社記者 劉潺
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家住江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者，她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上，有260平方米，雖然面積很大，但早已破舊不堪，成了危房。去年以來，當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾，她家才有換房的機(jī)會(huì)。
肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點(diǎn)推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”試點(diǎn)。2008年12月4日，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了全國首個(gè)農(nóng)村土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易，解開“城市發(fā)展擴(kuò)張缺乏空間，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日，重慶農(nóng)村土地交易所共交易“地票”20000畝，成交額為21.36億元，成交均價(jià)10.68萬元/畝，最高成交單價(jià)14.50萬元/畝。
北京大學(xué)國家發(fā)展學(xué)院院長周其仁認(rèn)為“地票”制度設(shè)計(jì)屬全國首創(chuàng)，在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新。
“地票”與住房夢(mèng)
江津區(qū)土地收購儲(chǔ)備中心主任李正清介紹，江津區(qū)從2007年開始就開展農(nóng)村宅基地復(fù)墾，把分散的廢棄宅基地復(fù)墾成耕地，增加耕地面積4180畝。
肖偵賢給記者算了筆賬，買新房獲得了四個(gè)方面的優(yōu)惠或補(bǔ)貼。第一，可以持宅基地復(fù)墾證在村里新建的居民點(diǎn)(即巴渝民居)按照成本價(jià)的80%買一套住房，也就是說巴渝民居的成本價(jià)是650元/平方米，面積180多平方米，相當(dāng)于政府補(bǔ)助24000元左右；第二筆是購房補(bǔ)助，一次性補(bǔ)貼30000元，按260平方米計(jì)算，大致是按照115元/平方米的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼；第三筆是響應(yīng)“巴渝民居”建設(shè)，市、區(qū)兩級(jí)部門補(bǔ)助6000元；第四筆是原宅基地復(fù)墾成耕地后，除去原房屋占地面積之外的復(fù)墾地，每畝可獲得1000元補(bǔ)助。按孔目村“巴渝新居”建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，一套房子11萬多元，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
孔目村村支部書記張福云告訴記者，目前，全村已有32戶村民通過宅基地復(fù)墾，獲得購房優(yōu)惠或補(bǔ)助，住進(jìn)了村里統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的新居。新居配套齊全，通了水電氣，建筑設(shè)計(jì)符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式。他說，原來山坡上錯(cuò)亂無序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地。通過復(fù)墾，全村騰出了數(shù)十畝耕地。
江津區(qū)算了這樣一筆賬：目前全區(qū)人均宅基地占地達(dá)198平方米，如果將之減少至國家規(guī)定的150平方米以內(nèi)，就可以騰出建設(shè)用地指標(biāo)8.25萬畝，長遠(yuǎn)如果全部作為“地票”交易，以每畝9萬元計(jì)，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農(nóng)村公共用地，可帶來近百億元的資金，投入到農(nóng)民收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)中。
農(nóng)村土地交易所從事“地票”交易
所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。
地票購買者包括土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、園區(qū)建設(shè)單位、民營企業(yè)、國有企業(yè)、自然人。
重慶“地票”交易制度創(chuàng)新的一個(gè)大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而廣大農(nóng)村的集體建設(shè)用地卻大量閑置。雖然我國實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但“土對(duì)策”層出不窮：未批先占，多占少補(bǔ)，占優(yōu)補(bǔ)劣，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國土部門的衛(wèi)星遙感。如何找到一條“中間道路”？
重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇說，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在幾大亟待解決的矛盾。
一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡，城市土地供需矛盾日益突出，而農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不協(xié)調(diào)，造成了大量閑置浪費(fèi)。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少率不到1%。以記者走訪的江津區(qū)為例，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄了農(nóng)地耕作，閑置或半閑置的建設(shè)用地粗估可達(dá)近3萬畝，不少農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)生活后，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置。
其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“先占后補(bǔ)”的模式，占地在先是剛性的，補(bǔ)地在后是柔性的，往往“只占不補(bǔ)”“占優(yōu)補(bǔ)劣”“多占少補(bǔ)”，很難保障補(bǔ)地的數(shù)量和質(zhì)量，長此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此，“地票”交易制度已是大勢(shì)所趨，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾。
“如何改革完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事�！敝貞c市市長黃奇帆在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)說。
黃奇帆表示，2008年8月上旬，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊(cè)資金5000萬元，主要從事“地票”交易。
重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺(tái)外，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍置換的“地票”交易。
走出縣域“掛鉤”
國土資源部幾年前推出“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤”的政策，并在四川、浙江等省的8個(gè)縣市試點(diǎn)。
2005年國土資源部發(fā)布了“關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見”。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點(diǎn)，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
重慶的“地票”交易制度與其他試點(diǎn)地區(qū)的“掛鉤”試驗(yàn)有所區(qū)別：
一是重慶的“地票”交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗(yàn)的行政區(qū)界限，把遠(yuǎn)郊區(qū)納入“掛鉤”試驗(yàn)的范疇。
二是實(shí)現(xiàn)價(jià)格統(tǒng)一化。“地票”將不同區(qū)域的掛鉤指標(biāo)打包進(jìn)行拍賣，然后按照面積分配拍賣收益。“地票”價(jià)格的高低與項(xiàng)目區(qū)無關(guān)，與級(jí)地租無關(guān)，僅與拍賣價(jià)格有關(guān)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)價(jià)格的統(tǒng)一化。
三是把土地的交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式�！暗仄薄蹦Ｊ绞前褣煦^指標(biāo)票據(jù)化。通過“地票”形式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的資產(chǎn)。
四是先復(fù)墾后占地，減少了“掛鉤”風(fēng)險(xiǎn)。“地票”模式是先對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格后增加的耕地指標(biāo)。通過“地票”在交易所進(jìn)行拍賣，實(shí)行“先造地后用地”的操作模式。
防止“圈地潮”
“地票”思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥、嚴(yán)格、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護(hù)的量和質(zhì)，有效維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹，“地票”交易運(yùn)作共有4道程序。
首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”，實(shí)際上是“先補(bǔ)后占”。他解釋說，“地票”實(shí)際上就是建設(shè)用地指標(biāo)，并不指某一個(gè)具體的地塊。地票交易的主體沒有嚴(yán)格限制，但交易活動(dòng)必須在土地交易所內(nèi)進(jìn)行，購得的“地票”可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時(shí)，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置；對(duì)“地票”交易總量，市政府根據(jù)年度用地計(jì)劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定。
“地票”制度尊重了農(nóng)民對(duì)土地的“發(fā)言權(quán)”。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，凡申請(qǐng)農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)民家庭，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，以避免交易后農(nóng)民生活困難、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益受到損害。
“地票”制度凸現(xiàn)多贏局面
一些專家和業(yè)內(nèi)人士在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，重慶農(nóng)村土地交易制度創(chuàng)新和“地票”交易模式設(shè)計(jì)，作為中國農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索，可能會(huì)對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試。
