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●對(duì)“十一五”改革要做客觀評(píng)價(jià)
●由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國(guó)民收入導(dǎo)向
●把推進(jìn)社會(huì)改革放在突出位置
●把關(guān)鍵領(lǐng)域改革突破作為約束性目標(biāo)
●把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重點(diǎn)
●注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”是我國(guó)推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、構(gòu)建公平與可持續(xù)發(fā)展體制基礎(chǔ)的關(guān)鍵5年。為建言“十二五”改革，我院于2010年8月9-10日在博鰲召開“‘十二五’改革務(wù)虛會(huì)”。全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任洪虎，中國(guó)扶貧基金會(huì)會(huì)長(zhǎng)段應(yīng)碧，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室政策法規(guī)司司長(zhǎng)王龍江，清華大學(xué)教授孫立平，國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所專家組組長(zhǎng)倪紅日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)國(guó)際合作發(fā)展促進(jìn)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)陸德，安徽省政府發(fā)展研究中心主任吳克明，海南省發(fā)展和改革委員會(huì)副主任朱華友等參加了會(huì)議。會(huì)議由遲福林院長(zhǎng)主持。
1、對(duì)“十一五”改革要做客觀評(píng)價(jià)
對(duì)“十一五”改革進(jìn)程作出客觀評(píng)價(jià)，不僅對(duì)明確“十二五”改革的目標(biāo)和重點(diǎn)有重要作用，而且涉及對(duì)改革方向的評(píng)估。
(1)總體取得一定進(jìn)展，但在一些領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)�！笆晃濉睍r(shí)期我國(guó)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、行政體制改革等方面均取得較大進(jìn)展。我院對(duì)“十一五”改革進(jìn)展的專家問卷調(diào)查顯示，79.10%的專家認(rèn)為“十一五”改革取得一定進(jìn)展56.78%的專家認(rèn)為在局部領(lǐng)域有所突破。
由于某些特殊因素，“十一五”一些領(lǐng)域的改革進(jìn)展緩慢。例如，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式不僅沒有得到扭轉(zhuǎn)，而在一定程度上有所強(qiáng)化，市場(chǎng)化改革進(jìn)程低于預(yù)期。這說明，改革任務(wù)仍十分艱巨。
(2)反危機(jī)取得明顯效果，但結(jié)構(gòu)性問題突出，投資成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α！笆晃濉苯?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在相當(dāng)大程度上還是依賴于投資。尤其是在反危機(jī)的特定時(shí)期，以投資為重點(diǎn)的刺激政策成為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿�，這客觀上導(dǎo)致發(fā)展對(duì)改革的依賴程度在下降，制度變革促進(jìn)發(fā)展的空間在壓縮，突出表現(xiàn)在包括投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性問題沒有明顯改善。
(3)單項(xiàng)改革有明顯突破，但綜合性改革進(jìn)展不大�！笆晃濉鞭r(nóng)村改革使農(nóng)民普遍受益；基本公共服務(wù)改革有重大突破，在“民生五年”中社會(huì)普遍受益。與此同時(shí)，一些涉及多部門的綜合性改革，進(jìn)展不大。例如，壟斷行業(yè)改革滯后，國(guó)進(jìn)民退在某些領(lǐng)域具有一定的普遍性；財(cái)稅體制改革未能如期啟動(dòng)，積弊日增。
(4)行政體制改革滯后。行政體制改革有所進(jìn)展，但總體上說尚未有大的突破。例如，大部門制在一定程度上還流于就職能調(diào)整談行政改革的范疇，中央地方關(guān)系遠(yuǎn)未得到理順。
2、應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境變化，盡快實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)為國(guó)民收入導(dǎo)向
明確“十二五”改革導(dǎo)向必須從國(guó)際環(huán)境的重大變化和我國(guó)發(fā)展階段變化的大背景出發(fā)，把握改革發(fā)展的機(jī)遇。
(1)“十二五”改革發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。從國(guó)際上看，“十二五”我國(guó)必將成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展面臨的國(guó)際壓力將明顯加大，不排除出現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)再次動(dòng)蕩的可能。從國(guó)內(nèi)看，社會(huì)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)階段性的突出特征。具體表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境的突出矛盾、公共需求全面快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與收入分配結(jié)構(gòu)不合理的突出矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步與公共治理建設(shè)滯后的突出矛盾。謀劃“十二五”改革要從發(fā)展階段變化的基本國(guó)情出發(fā)。
(2)明確把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、構(gòu)建公平與可持續(xù)發(fā)展的體制基礎(chǔ)作為“十二五”改革的戰(zhàn)略目標(biāo)。未來5～10年，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將成為我國(guó)改革的主線：第一，后危機(jī)時(shí)代世界經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入低速增長(zhǎng)，這意味著我國(guó)出口導(dǎo)向必須轉(zhuǎn)向內(nèi)需導(dǎo)向；第二，“十二五”我國(guó)將面臨劉易斯拐點(diǎn)，剩余勞動(dòng)力不再充裕，意味著低成本制造不再具有可持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；第三，高投資難以持續(xù)，意味著投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力減弱；第四，節(jié)能減排成為世界性趨勢(shì)，意味著資源消耗性經(jīng)濟(jì)難以維持。從發(fā)展面臨的突出矛盾和趨勢(shì)看，“十二五”要把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為改革的基本目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的體制基礎(chǔ)。
(3)推進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，打破GDP增長(zhǎng)必須達(dá)到8%的思維，把提高居民收入作為“十二五”改革的基本指標(biāo)。從發(fā)展的約束條件看，未來五年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很難再保持也沒有必要保持兩位數(shù)增長(zhǎng)：一是國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化決定了很難保持兩位數(shù)增長(zhǎng)；二是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，就業(yè)、收入分配等問題就必然能迎刃而解的思維定式很難成立。就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降就是典型反映。建議“十二五”要真正打破GDP增長(zhǎng)不低于8%的思維迷信，尤其是弱化地方政府的投資沖動(dòng)。建議把提高居民收入和消費(fèi)率作為衡量“十二五”改革和發(fā)展的基本指標(biāo)，明確提出“消費(fèi)率和居民消費(fèi)率分別達(dá)到65%和55%”的戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)發(fā)展導(dǎo)向從GDP總量導(dǎo)向向國(guó)民收入導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。
3、把推進(jìn)社會(huì)改革放在突出位置
“十二五”時(shí)期應(yīng)充分重視社會(huì)矛盾激化以及由此引發(fā)的一系列問題，把推進(jìn)社會(huì)體制改革作為重中之重。
(1)“十二五”要謹(jǐn)防社會(huì)矛盾激化導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生大問題。在社會(huì)領(lǐng)域有兩個(gè)基本判斷：第一個(gè)判斷是，隨著各級(jí)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力的提高，盡管世界經(jīng)濟(jì)還存在復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，但“十二五”我國(guó)發(fā)生大的經(jīng)濟(jì)問題的概率不大，完全有能力保持7%以上的增長(zhǎng)。要謹(jǐn)防的是不恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策激化為社會(huì)矛盾，導(dǎo)致社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生大問題。第二個(gè)判斷是，中長(zhǎng)期我國(guó)社會(huì)問題還是利益沖突和利益矛盾，政治色彩的沖突不會(huì)成為主流。
(2)重視培育和發(fā)展社會(huì)組織。全面調(diào)整穩(wěn)定的思維，從表層穩(wěn)定、剛性穩(wěn)定走向制度穩(wěn)定和彈性穩(wěn)定。不僅要繼續(xù)加大對(duì)社會(huì)建設(shè)的投入，更要鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，尤其是形成能真正代表不同利益主體的社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)的自穩(wěn)定機(jī)制。社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)代表勞方利益的工會(huì)建設(shè)和代表企業(yè)利益的資方組織(例如企業(yè)家聯(lián)合會(huì))建設(shè)，建立起勞資雙方平等協(xié)商機(jī)制，政府由“救火隊(duì)員”角色轉(zhuǎn)為制度建設(shè)者。
(3)努力擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模。建議明確提出“未來五年中等收入群體擴(kuò)大一倍”的目標(biāo)，實(shí)施“擴(kuò)中工程”，把推進(jìn)職業(yè)教育、培養(yǎng)大量技術(shù)熟練工人作為“擴(kuò)中工程”的現(xiàn)實(shí)途徑。
(4)把就業(yè)作為社會(huì)建設(shè)和宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。就業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件，建議把促進(jìn)就業(yè)調(diào)整為社會(huì)建設(shè)和宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，“十二五”明確提出實(shí)際失業(yè)率控制在5%的約束性指標(biāo)。
4、把關(guān)鍵領(lǐng)域的改革突破作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標(biāo)
“十二五”改革的任務(wù)很多，需要把現(xiàn)實(shí)與可能相結(jié)合，從需求出發(fā)，抓住重點(diǎn)，有所突破。
(1)重點(diǎn)推進(jìn)以協(xié)調(diào)勞資關(guān)系為重點(diǎn)的收入分配體制改革。在規(guī)劃中明確提出：第一，居民收入增長(zhǎng)速度不低于GDP增長(zhǎng)速度，勞動(dòng)者報(bào)酬增長(zhǎng)速度不低于企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)速度；第二，提高勞動(dòng)報(bào)酬占比和居民收入占比，到2015年分別提高到50%和65%左右；到2020年分別提高到55%和70%左右；第三，緩解城鄉(xiāng)收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，到2015年控制在3.2∶1。
(2)盡快啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革，力爭(zhēng)在預(yù)算、財(cái)政管理、稅收等方面有重大突破�！笆濉币淹七M(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革作為重要任務(wù)。第一，構(gòu)建包括社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算制度，提高預(yù)決算透明度；第二，基本完成省直縣財(cái)政體制改革，理順中央地方關(guān)系，改革轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系從以經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)向以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變；第三，加快推進(jìn)稅制改革，推進(jìn)資源稅、個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅等制度的改革和完善，試點(diǎn)地方主體稅種的培育。
(3)“十二五”要“讓農(nóng)民工成為歷史”。解決農(nóng)民工問題主要不是財(cái)力問題，而是個(gè)認(rèn)識(shí)問題。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，只要下定決心，五年內(nèi)完全有可能實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民工成為歷史”。建議把“讓農(nóng)民工成為歷史”的思想融入規(guī)劃文本，著力打破二元制度安排，全面消除對(duì)農(nóng)民工、對(duì)農(nóng)村的制度性歧視�！笆濉庇绕湟谌娲蚱瞥青l(xiāng)二元戶籍制度、基本公共服務(wù)制度和土地制度上實(shí)現(xiàn)重大突破，使農(nóng)民工真正融入城市，扎根城市。
(4)推進(jìn)以征地制度改革為重點(diǎn)的土地制度改革。當(dāng)前，相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)矛盾、社會(huì)沖突與征地制度直接相關(guān)，“十二五”要改革現(xiàn)行征地制度，嚴(yán)禁“先用后征”，政府征地應(yīng)嚴(yán)格限定在公共利益，以商業(yè)利益為主的經(jīng)營(yíng)性土地征地，應(yīng)建立農(nóng)民與開發(fā)商直接協(xié)商談判機(jī)制，保障農(nóng)民、市民在土地征用上的憲法權(quán)力，以切實(shí)保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)。對(duì)于地方政府的土地財(cái)政問題，“十二五”時(shí)期要結(jié)合財(cái)政體制改革和中央地方事權(quán)劃分，盡快實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破�；舅悸肥欠蛛x政府經(jīng)營(yíng)土地和管理土地的職能，把經(jīng)營(yíng)土地的職能收至中央，取消地方政府征地權(quán)力，同時(shí)
強(qiáng)化地方政府管理土地的職能。
5、把政府轉(zhuǎn)型作為“十二五”改革的重點(diǎn)
改變以GDP為主要目標(biāo)的增長(zhǎng)方式，不能不觸及政府轉(zhuǎn)型�？偟呐袛嗍牵笆濉备母飳�(duì)政府轉(zhuǎn)型的依賴性全面加強(qiáng)。
(1)明確提出把政府轉(zhuǎn)型作為“十二五”改革的重點(diǎn)�！笆晃濉闭D(zhuǎn)型有所進(jìn)展，但總體滯后于現(xiàn)實(shí)需求，并且政府轉(zhuǎn)型的滯后越來越成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的突出矛盾。從發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的角度出發(fā)，“十二五”要明確提出把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重大任務(wù)，推進(jìn)包括行政體制在內(nèi)的全領(lǐng)域改革，加快實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
(2)調(diào)整中央地方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事權(quán)從環(huán)節(jié)劃分向項(xiàng)目劃分轉(zhuǎn)變。目前政府轉(zhuǎn)型突出的難點(diǎn)在于地方政府轉(zhuǎn)型滯后。“十二五”推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)在于有效理順中央地方事權(quán)關(guān)系。在明確轄區(qū)責(zé)任的基礎(chǔ)上，要從“決策-執(zhí)行”角度劃分各級(jí)政府事權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閺捻?xiàng)目角度劃分各級(jí)政府事權(quán)。把社會(huì)保障等事關(guān)全國(guó)的事權(quán)上收到中央，加大地方政府在公共就業(yè)等方面的事權(quán)責(zé)任。
(3)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把基本公共服務(wù)均等化支出占比提高到50%�！笆濉奔哟筘�(cái)政在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和公共就業(yè)服務(wù)方面的支出安排，占財(cái)政支出比重要明顯提高，使財(cái)政加快轉(zhuǎn)型為公共財(cái)政。
(4)把“讓農(nóng)民工成為歷史”作為政府約束性指標(biāo)。從各地實(shí)踐看，地方政府很難解決農(nóng)民工問題，必須由中央和地方共同推動(dòng)。建議：第一，建立以中央和省級(jí)政府為責(zé)任主體、市縣政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施和管理的分工體系，為“十二五”農(nóng)民工市民化提供強(qiáng)有的財(cái)力保障和組織保障；第二，把政府土地收益的一部分用于解決農(nóng)民工基本住房保障問題；第三，保障農(nóng)民工公共就業(yè)服務(wù)，盡快把農(nóng)民工納入所在城市就業(yè)、失業(yè)統(tǒng)計(jì)范圍，建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的勞動(dòng)力資源及就業(yè)狀況調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記分析制度。
6、注重選擇好“十二五”的改革策略
“十二五”改革面臨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境，既涉及對(duì)改革方向的基本判斷，更涉及多方面重大的利益關(guān)系調(diào)整。為此，改革的策略安排十分重要。
(1)以小突破撬動(dòng)大改革，把基本公共服務(wù)均等化作為“十二五”改革的突破口�！笆濉蓖七M(jìn)改革，不宜提過于宏大的目標(biāo)，重在各個(gè)領(lǐng)域有一定程度的突破。從社會(huì)需求和改革共識(shí)看，“十二五”要把基本公共服務(wù)均等化作為撬動(dòng)點(diǎn)，五年初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以此帶動(dòng)財(cái)政、行政、城鄉(xiāng)等領(lǐng)域的改革。
(2)建立高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)制。由部委推動(dòng)各自領(lǐng)域改革，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在某些關(guān)鍵問題上缺乏戰(zhàn)略思維，甚至改革的總體戰(zhàn)略目標(biāo)出現(xiàn)虛置。在內(nèi)外形勢(shì)變化復(fù)雜化、社會(huì)利益多元化的背景下，“十二五”改革挑戰(zhàn)更大、難度更大。需要有一個(gè)高層次的改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃中長(zhǎng)期各項(xiàng)改革，改變部門改革的格局。為此，建議盡快在中央層面成立改革協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院
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