2010年8月15日，重慶市全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。新華社記者　陳誠/攝

    ●如何實現(xiàn)進城農(nóng)民“同城待遇”

　　●如何保障農(nóng)民土地權益不受侵犯

　　●如何支付高額戶改成本

　　從2010年8月起，重慶市正式實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍城市化率達到60%，實現(xiàn)一千萬農(nóng)民轉戶進城。戶改啟動以來，重慶平均每天要向1426個農(nóng)民發(fā)放城市居民戶口簿。
　　被稱為“填平城鄉(xiāng)二元結構鴻溝”的重慶戶改引起廣泛關注，據(jù)了解，以省一級為單位進行戶籍制度改革在全國是第一次。重慶的探索正在嘗試回答目前困擾各地戶籍制度改革的“三個問題”——如何保證進城農(nóng)民真正實現(xiàn)“同城待遇”、如何保證農(nóng)民農(nóng)村土地權益不受侵犯、如何支付巨額成本以推動戶籍改革順利進行。

　　重點“解決農(nóng)民變市民的問題”

　　大批農(nóng)民進城會否成為城市新的失業(yè)人群？據(jù)重慶市政府測算，未來重慶工作職位數(shù)量上有保障；加上轉戶進城的新生代農(nóng)民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現(xiàn)大規(guī)�！斑M城即失業(yè)”的現(xiàn)象。
　　全國數(shù)以億計農(nóng)民工外出進城打工，他們在為城市做出貢獻的同時，卻沒有完全享受到城市發(fā)展帶來的福利，大部分仍處于“年輕在城市、年老回農(nóng)村；工作在城市、保障靠農(nóng)村”的“候鳥”狀態(tài)。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度猶如一堵墻，橫亙在農(nóng)民面前。
　　8月1日，合川區(qū)龍市鎮(zhèn)龍頭村農(nóng)民陳剛成為重慶戶改啟動后第一個轉戶進城的農(nóng)民。這位45歲的農(nóng)民工對成為“城里人”日思夜想，曾兩次提出申請，均被拒絕�！岸�現(xiàn)在，進城門檻明顯降低。進城后我的第一個愿望就是辦理過去想也不敢想的城市居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險�！�
　　中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文認為，推進城鎮(zhèn)化，并不是要單純追求城市規(guī)模擴大和設施的建設，而是要真正把農(nóng)民轉移到城鎮(zhèn)中來，真正享受“同城待遇”。
　　為推動戶籍制度改革，各地在嘗試“破題”。例如，廣東省政府出臺了農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)政策；上海則實施“居住證轉戶籍”政策，降低優(yōu)秀農(nóng)民工進城門檻……但是從總體上看，各地農(nóng)民工進城入戶的“門檻”仍然偏高、偏窄。
　　而重慶通過“適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為標準的戶改，使重慶已成為全國戶籍門檻最低的城市之一。
　　重慶市發(fā)改委主任楊慶育對《經(jīng)濟參考報》記者分析說，重慶戶籍準入條件實現(xiàn)了幾個方面的重大創(chuàng)新突破：一是允許租房落戶，為多年在城鎮(zhèn)務工經(jīng)商而沒有能力購房的農(nóng)民工轉戶進城創(chuàng)造了條件；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶全面放開，暢通了戶籍轉移通道；三是放寬了購房入戶條件和投資興辦實業(yè)入戶條件。通過上述制度設計，重慶市成為全國城鎮(zhèn)戶籍準入條件最寬松的城市之一，實現(xiàn)轉戶人口在主城、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系內的合理布局。
　　“重慶的城鎮(zhèn)化并不是城鎮(zhèn)的簡單擴張，而是要讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻瘛?009年重慶戶籍城鎮(zhèn)化率只有29%，已落后常住人口城鎮(zhèn)化率23個百分點，這反映出重慶城鄉(xiāng)二元結構并未出現(xiàn)實質性轉變，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進程，并形成了困擾社會發(fā)展的農(nóng)民工問題。而重慶城市化的重心是要解決農(nóng)民變市民的問題，使‘新市民’共享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。”重慶市市長黃奇帆對《經(jīng)濟參考報》記者說。那如何保障剛進城的“新市民”和城里人享受“同城待遇”呢？重慶市提出了“農(nóng)村權益置換城鎮(zhèn)公共服務”的思路。重慶市人大常委會副主任鄭洪說，重慶戶改的一大創(chuàng)新在于擺脫了“就戶籍改戶籍”的傳統(tǒng)做法，而是在農(nóng)民轉戶“脫下”承包地、宅基地、林權等農(nóng)村權益的同時，給他“穿上”城市養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、就業(yè)、教育等城市權益，以保證“新市民”能實現(xiàn)“老有養(yǎng)、少有教、壯有業(yè)、居有房、病有醫(yī)”。
　　以覆蓋“新市民”的社會保障為例。重慶市規(guī)定：進城落戶農(nóng)民可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，與市民同等待遇；同時，制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度銜接轉接辦法，使進城落戶的農(nóng)民辦理城市社保時，原農(nóng)村的保險可以順暢轉移、有效連接；及時將符合條件的落戶農(nóng)民納入城市低保范圍。
　　在就業(yè)方面，重慶市會為進城落戶農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，以政策扶持鼓勵企業(yè)吸納“新市民”就業(yè)，提供公平的就業(yè)環(huán)境。大批農(nóng)民進城會否成為城市新的失業(yè)人群？據(jù)重慶市政府測算：按目前重慶工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展速度，到2020年，將增加一千萬左右的就業(yè)崗位，工作職位在數(shù)量上有保障；加上轉戶進城的新生代農(nóng)民工大多本身已有工作崗位，因此不會出現(xiàn)大規(guī)模“進城即失業(yè)”的現(xiàn)象。

　　不能讓農(nóng)民“裸身”進城

　　國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，現(xiàn)在一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，“統(tǒng)”土地資源多，“籌”公共服務少。
　　在戶籍制度改革過程中，如何保障農(nóng)民土地權益不受侵犯是社會關注的熱點問題。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，現(xiàn)在一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，“統(tǒng)”土地資源多，“籌”公共服務少。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)變成統(tǒng)籌土地、以城帶鄉(xiāng)變成以城吃鄉(xiāng)的做法違背戶籍制度改革的初衷，也有礙實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
　　戶籍制度改革不能讓農(nóng)民“裸身”進城。如何改革創(chuàng)新、合理設計、保障進城農(nóng)民“土地權益”，是戶改成敗的關鍵。重慶市委書記薄熙來說：“實施戶籍遷移要充分尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民合法權益，進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和林權‘三大保障’要按照依法自愿有償原則流轉，不搞行政命令、一刀切�！�
　　市長黃奇帆告訴《經(jīng)濟參考報》記者，重慶通過建立進城農(nóng)民宅基地、承包地和林地彈性退出機制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法的土地權益。進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的“三件衣服”中，允許最多3年內繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的使用權和收益權，在承包期內允許保留林權；如果宅基地通過村落整治成為耕地，通過重慶農(nóng)村土地交易所交易，產(chǎn)生的“地票”收益歸農(nóng)民所有，目前一畝“地票”可以賣10多萬元，這就成了農(nóng)民進城入戶的資本。
　　《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位干部和農(nóng)民認為，依法保障的土地承包權利和宅基地用益物權是農(nóng)民的財產(chǎn)權利，即使農(nóng)民進城定居，也不能“一步到位”地強行要求農(nóng)民放棄�！凹抑杏械�，進退有據(jù)”。農(nóng)民市民化是一個長期過程。在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)；又要允許農(nóng)民暫時享有對土地的權益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障。
　　“重慶市有關部門在今年年初對1萬多農(nóng)民工做的調查顯示，愿意一步退出承包地、宅基地及住房進城落戶的農(nóng)民只有三成左右。重慶戶改實事求是地考慮了對農(nóng)民土地權益的保護，沒有‘一腳踢’，給了農(nóng)民‘過渡期’、‘緩沖帶’�！敝貞c市發(fā)改委副主任徐強說。

　　僅今明兩年轉戶資金總需求高達2010億元

　　戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。農(nóng)民大規(guī)模進城轉戶的戶籍制度改革，需要支付高額成本，這是我國戶籍制度改革進展緩慢的重要原因。
　　戶籍制度改革需要支付高額成本，不少地方政府因此裹足不前。有的是因為在城市化、工業(yè)化進程中，“只想得到人口紅利，不愿支付戶改成本”，形成大量社會問題；有的是因為沒有設計政府與社會各方面共同負擔的成本支付的科學框架。
　　戶籍改革并不是戶口本改一改的問題，戶籍后邊還綁著利益的主體。市長黃奇帆說：“城市的戶籍至少捆綁著5項城市權益，比如說城市的養(yǎng)老、城市的醫(yī)療、城市的讀書、城市的住房、城市的就業(yè)，政府需要為這五項成本提供更多的財政支持�！�
　　那么，重慶市戶籍制度改革成本有多高呢？重慶市政府曾做過測算：僅對今明兩年集中轉戶的300多萬人而言，資金總需求就高達2010億元——其中取得城鎮(zhèn)居民身份的“入口端”需要1241億元(包含就業(yè)、交納養(yǎng)老保險、住房、醫(yī)療和教育等項費用)；解除農(nóng)村居民身份的“出口端”所需資金達到769億(包括農(nóng)村宅基地及農(nóng)戶退出補償、農(nóng)村承包地退出補助等)。
　　黃奇帆說：“戶籍制度改革是一項龐大的社會變革，改革成本的支付既是在還歷史欠賬，也是政府破除城鄉(xiāng)二元藩籬，實現(xiàn)發(fā)展理念轉變的具體體現(xiàn)。在戶籍制度改革中，政府作為主導，但并非承擔無限責任，而是通過行使公共權力，進行有效引導，借助市場力量，撬動社會各方面分擔改革成本�！�
　　重慶市政府測算，在這2010億元的總成本中，企業(yè)承擔社會責任，需投入1229億元，主要分攤農(nóng)民工轉戶后的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房以及購買“地票”、獲得流轉土地等成本；轉戶農(nóng)民個人作為直接受益者，需投入465億元，主要用于繳納自身就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等費用；政府“四兩撥千斤”也需投入316億元，主要用于轉戶農(nóng)民養(yǎng)老保險補助、引進就業(yè)企業(yè)社保繳費補差，以及公租房、學校等配套基礎設施建設。
　　這樣總體看，轉戶農(nóng)民人均可一次性獲得宅基地退出補償、承包地退出補助等直接收益1.8萬元，略高于進城后個人應支付成本1.6萬元，政策設計具有吸引力；政府除分攤316億元改革成本外，還需建立宅基地、承包地流轉周轉金10億元至20億元，總體投入處于可控范圍。
　　除了總成本由社會各方面承擔之外，重慶市政府還認為，戶籍制度改革是一項時空跨度較大的改革，相當部分成本不需要當期支付，而是在今后相當一段時間內實現(xiàn)到位。
　　在城市“五大保障”(養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè))，養(yǎng)老和醫(yī)療是大頭，由于轉戶對象主要是新生代農(nóng)民工，大規(guī)模的養(yǎng)老和醫(yī)療資金支付會在一二十年以后，而農(nóng)村“三大保障”(宅基地、林權、承包地)的退出，也有1-3年的過渡期，當期資金需求不大。
　　黃奇帆說：“這樣算下來，預計這次戶籍制度改革需啟動資金100億元左右，通過努力重慶有把握實現(xiàn)目標。”

　　三大配套改革為農(nóng)民進城“鋪路”

　　黃奇帆說：“如果沒有上千萬平方米公租房在后面?zhèn)渲�，洶涌而來的上百萬人口會造成社會動蕩，那就是自討苦吃了�！�
　　配套一：將農(nóng)民工納入保障范圍的城市公租房制度。
　　面對高昂的房價，農(nóng)民進城最難解決的就是住房�！坝泄ぷ髦皇寝r(nóng)民工，有住房才算新市民”，重慶市率先將進城農(nóng)民工納入公租房、經(jīng)濟適用房、廉租房、農(nóng)民工公寓等完善的城市住房保障體系之中，并且創(chuàng)造性地允許租戶入戶。以體量大、解決范圍廣的公租房為例，根據(jù)規(guī)劃，在未來10年，重慶市將建設4000萬平方米的公共租賃房，到2012年將有2000萬平方米公租房建成，這些房源主要針對進城落戶的“新市民”、新畢業(yè)的大學生等城市夾心層。
　　“將農(nóng)民工納入公租房保障體系，是重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重大突破，也為農(nóng)民進城大大降低了門檻�！敝貞c市國土房管局局長張定宇說，“重慶公租房主力戶型以50平方米至60平方米為主，適合一家三口居住。50平方米住房的租金在400-600元左右，只有市場價的60%左右‘新市民’群體能夠承受�！�
　　配套二：全國首家農(nóng)村土地交易所推出地票交易制度，使農(nóng)村土地“轉化”為農(nóng)民進城的資本。
　　重慶市正在推行的“地票”模式，是對中國農(nóng)村集體建設用地制度改革的一次重要探索。專家認為，如果由中央政府出資，結合戶籍制度改革，統(tǒng)一購買進城落戶農(nóng)民的宅基地，通過“地票”的形式出讓給用地的城鎮(zhèn)，并把其中一部分收益補償給原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和進城落戶的農(nóng)民、農(nóng)民落戶的城鎮(zhèn)政府，可能對中國未來的城鎮(zhèn)化政策以及相關的農(nóng)村集體建設用地制度改革具有十分重要的意義。
　　隨著農(nóng)民工外出的增多，收入水平的提高，在家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)購房現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍。對江津區(qū)李市鎮(zhèn)的調研發(fā)現(xiàn)，在第一批137戶參與“地票”交易的農(nóng)民中70%已在城鎮(zhèn)購房。推進農(nóng)民進城落戶，“地票”是利用市場化手段激勵他們徹底切斷與農(nóng)村聯(lián)系的政策工具。
　　配套三：未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業(yè)機會。
　　作為全國第一個省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)和設立全國第三個副省級新區(qū)——兩江新區(qū)，重慶在內陸改革開放中走在前沿，特別是引來了大量企業(yè)以及重慶正在逐步完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)市場，為進城落戶的農(nóng)民工提供了比較充足的就業(yè)機會。
　　重慶市相關部門的數(shù)據(jù)表明，未來十年重慶將提供1000萬個左右的就業(yè)崗位。
　　重慶市在為農(nóng)民進城付出改革成本的同時，也會得到三大收益：
　　第一、直接拉動消費，有利于擴大內需，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。據(jù)重慶市發(fā)展委副主任徐強介紹，農(nóng)村居民人均消費性支出只有城鎮(zhèn)居民的1/3至1/4，今明兩年重慶將有300多萬農(nóng)民進城，農(nóng)民進城以后的消費，一個人每年至少比在農(nóng)村多1萬元，300萬農(nóng)民進城，每年都會新增300億元的持續(xù)內需拉動。
　　第二、大量農(nóng)民進城對守住耕地紅線有好處。重慶市農(nóng)委的計算表明，重慶一個農(nóng)村人口轉化為城鎮(zhèn)人口并退出宅基地，可節(jié)約建設用地170平方米，如果未來10年重慶有1000萬農(nóng)民轉戶進城，就可以復墾增加耕地250多萬畝。
　　第三、可以增加留在農(nóng)村的農(nóng)民收入。1000萬農(nóng)民進城了，農(nóng)村的耕地就由2000萬人來種變成1000萬人種，通過集約化、規(guī)�；�經(jīng)營也可增加農(nóng)民收入。

　　[采訪札記]

　　探尋重慶戶改“前面那8張餅”

　　當重慶這個年輕的直轄市宣布要在10年內讓1000萬農(nóng)民轉戶進城時，除了驚嘆、贊同，還有許多不解、懷疑甚至曲解。
　　問號不停地從網(wǎng)絡、專家、媒體等渠道傳出：如此大規(guī)模的農(nóng)民進城會不會形成“貧民窟”？農(nóng)民進城后買得起房嗎？農(nóng)民進城后大量失業(yè)怎么辦？這是不是一次“戶口換土地”的剝奪農(nóng)民之舉？政府能支付起如此高的進城成本嗎？……
　　從此前許多地方農(nóng)民進城的教訓來看，這些質疑有一定道理。但是重慶為何能做、為何敢做，為何會做呢？
　　對此，記者想到一個被多次引用并不新鮮的故事：一個人吃了9張餅時飽了，他說，早知道只吃第九張就好了。其實，前八張的作用同樣巨大。用這個故事來形容重慶戶改很貼切。上述的質疑其實只看到重慶吃了“第9張餅”，沒有看到重慶此前已吃下了“8張餅”：在戶籍改革前，重慶已配套實施農(nóng)村土地地票交易、公租房建設、城鄉(xiāng)一體化就業(yè)服務體系等一系列前置改革，讓此后的戶改瓜熟蒂落、水到渠成。
　　從2007年，重慶被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，就開始了平衡城鄉(xiāng)利益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差別的“破冰”之旅，為今日千萬農(nóng)民進城的重大戶籍制度改革鋪平道路。
　　農(nóng)民進來怎么�。窟@是每個農(nóng)民工進城時都會想到的問題。重慶公租房制度改革恰恰是破解這個問題的“金鑰匙”。重慶的公租房在全國率先打破了城鄉(xiāng)差別，不設戶籍限制，農(nóng)民工可以像中低收入市民群體一樣申請，而且只要在主城區(qū)務工超過5年，申請到公租房后就能轉戶進城。
　　公租房改革標志著農(nóng)民工可以和城里人一樣享受城市最大的福利之一——保障性住房，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重大進展。
　　不少人質疑：重慶讓千萬農(nóng)民進城，是為了用“戶口換土地”，農(nóng)民是“被城市化”。其實不然，詳解重慶創(chuàng)新的地票制度，這一問題不難解答。早在2008年12月，國務院就批準重慶設立全國首家土地交易所，推出地票交易制度。截至目前，地票平均價格已升至14萬，遠高于中國目前的征地補償標準。這成為農(nóng)民帶著資本進城的重要環(huán)節(jié)。
　　大量農(nóng)民會進城即失業(yè)，從而流離失所嗎？在重慶決策部門看來，未來支撐中國內地發(fā)展最重要的因素就是人，而重慶作為國家打造西部地區(qū)的重要增長級，產(chǎn)業(yè)前景廣闊，投資潮風起云涌。
　　同時，重慶早就開始進行城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的就業(yè)市場體系建設，今年9月，重慶在全國率先推出微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，其中就是要實現(xiàn)“大企業(yè)創(chuàng)造財政收入、小企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)市場”的目標。
　　此外，在社會保障制度上，重慶市也早就開始了城鄉(xiāng)一體化的實踐，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等重大社會保障制度對城鄉(xiāng)居民全覆蓋，城鄉(xiāng)公共服務、社會福利的鴻溝正在逐漸縮小。
　　誠然，重慶戶改還會遇到許多預先沒有考慮到的“急流險灘”。但摸著石頭過河，正是中國改革成功的可貴之處。那么就要允許重慶改革、允許重慶試錯，從而進一步為中國戶籍制度改革探索一條完善的制度框架。如果外地要向重慶學習戶改經(jīng)驗的話，也應從配套前置改革學起，一步步扎實推進，不能只重結果，不重過程。