用地之苦
2010年12月底，西安市高新區(qū)草堂基地集中開工了11個項(xiàng)目，而兩個多月前因違規(guī)占地被國土部通報(bào)批評的比亞迪二廠項(xiàng)目，依然沒有復(fù)工。
西安比亞迪項(xiàng)目正是一些地方發(fā)展沖動與違規(guī)用地糾結(jié)在一起的寫照。
比亞迪二廠項(xiàng)目作為西安市招商引資的一號工程，擬擴(kuò)建20萬輛汽車和發(fā)動機(jī)項(xiàng)目，已開工近一年。該項(xiàng)目共獲批4369.2畝土地，其中耕地3972.05畝，被國土部認(rèn)定為典型的違規(guī)預(yù)征，成為去年土地問責(zé)行動的首個掛牌督辦案件。
本報(bào)了解到，比亞迪二廠項(xiàng)目三個月前就已停工，在建工程部分設(shè)施也被清理沒收。目前西安市仍沒有找到更好的辦法來協(xié)調(diào)解決此事，在當(dāng)?shù)毓賳T看來，該項(xiàng)目還沒有復(fù)工跡象，前景很不樂觀。
比亞迪二廠項(xiàng)目停工，僅僅是西安市“建設(shè)用地饑渴癥”集中爆發(fā)的一個縮影。據(jù)了解，1997-2010年期間，中央下達(dá)給陜西的建設(shè)占用耕地規(guī)劃指標(biāo)為84萬畝，而截至2004年底，西安就用完了規(guī)劃期內(nèi)的全部建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，并超指標(biāo)6.6萬畝。
按照西安市發(fā)改委一位官員的說法，“十一五”的土地在前兩年已經(jīng)用完，借用“十二五”的土地搞建設(shè)，支撐不了西安市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
據(jù)了解，與西安有著同樣想法的地方政府并不在少數(shù)。
2010年，作為“十一五”規(guī)劃和《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》執(zhí)行的收官之年，用地沖動與用地指標(biāo)之間的矛盾開始凸顯出來。而2008年“四萬億”投資刺激了地方政府投資，更是讓這個沖突到了一個新的階段。
夾在中央部委和地方政府之間的地方國土部門官員，將2010年稱為“有史以來最苦的一年”。但是，地方國土部門的叫苦并不能阻擋國土資源部對違規(guī)用地卓有成效的查處，近三年來土地違法用地案件總數(shù)、面積和占用耕地面積平均下降12%、24%和27%。
差別化供地
每年一度的全國國土資源工作會議，都會成為擔(dān)著壓力的地方國土資源廳局官員的訴苦大會，1月7日舉行的2010年工作會議也不例外。
“從事國土工作這么多年來，去年的壓力是最大的。”中部某省國土廳官員的這番話，據(jù)說也讓其他省市國土廳局官員深有感觸。這位官員開玩笑稱，國土資源局長已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)評比十大高危職位的第一名，“國土部門太難做了”。
與會的另一位西部省份國土廳官員則表示，許多地方政府都在喊跨越式發(fā)展，市縣一沖動，國土部門就被動，“國土部門難以滿足土地的跨越式發(fā)展，而且許多國土領(lǐng)域的專項(xiàng)資金說挪用就挪用。”
用另一位與會官員的話來說，因?yàn)橥顿Y周期的影響，“四萬億”及其他一些工程投資的用地需求高峰推遲至2010年左右才到來。盡管國土資源部2010年擴(kuò)大了土地督察范圍，使得當(dāng)年土地違法現(xiàn)象并未失控，但處于地方政府及國土資源部之間的地方國土部門，壓力卻因此陡增，尤其是最近一輪又一輪的土地違法清查和問責(zé)約談。
當(dāng)然，訴苦并不是重點(diǎn)。面對制定中的“十二五”規(guī)劃及各級《2006－2020年土地利用規(guī)劃綱要》，各種爭取地方用地指標(biāo)和政策的建議也被地方國土官員頻繁提及，差別化、地方化的用地政策成為主流意見。
新疆國土廳官員認(rèn)為，西部地區(qū)尤其是西北的國有未利用地非常多，比如新疆就有95%的后備土地資源屬國有未利用地，都是戈壁沙漠之類的。“使用這些地根本不會影響到耕地保護(hù)，是不是可以放松一下？”
四川省國土廳官員則建議，對四川這樣的新興發(fā)展地區(qū)，應(yīng)該將建設(shè)用地指標(biāo)與該地區(qū)實(shí)際發(fā)生的合理固定資產(chǎn)投資總規(guī)模和城鎮(zhèn)化率的增量掛鉤，在年終進(jìn)行核算確認(rèn)使用量，“能不能給一定的彈性指標(biāo)，比如20%-30%的上下浮動比例，作為控制參考�！�
上海市國土局官員也提出，目前耕地保護(hù)的方式應(yīng)該有所調(diào)整，從單純地?cái)?shù)量保護(hù)向質(zhì)量保護(hù)轉(zhuǎn)移，“上海已經(jīng)多年沒能完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，而轄區(qū)內(nèi)的耕地后備資源也幾乎全部耗盡”。
該官員還表示，用地政策應(yīng)該差別化，比如限制低密度建筑。上海有一個保護(hù)區(qū)，周邊有零星地塊可供開發(fā)，但不適宜建高層，因?yàn)槟壳罢哌�是限制低密度項(xiàng)目，因此一直被閑置著。
針對各地理由充分的差別化用地指標(biāo)管理建議，國土資源部有官員表示，將推進(jìn)計(jì)劃指標(biāo)的差別化和精細(xì)化管理，通過改革試點(diǎn)，爭取盡量解決各地的用地矛盾。
用地指標(biāo)“荒”？
近兩年，寧波等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的不少企業(yè)正在向蘇北和安徽轉(zhuǎn)移，除了有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的因素，寧波當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，最大的原因是寧波再難以提供有競爭力的土地支持，因?yàn)閷幉ㄊ械氖晃逡?guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)早就用完了。
寧波市外貿(mào)局的一位官員對記者表示，“他們能提供零地價，減免6年企業(yè)所得稅等政策，我們根本提供不了�！�
東部地區(qū)如此，發(fā)展起步晚的西部地區(qū)也開始面對用地難題，寧夏自治區(qū)的用地指標(biāo)緊張轉(zhuǎn)折點(diǎn)也在兩年前�！笆晃濉鄙习攵卧搮^(qū)用地不怎么緊張。不過到了2010年，盡管國土資源部追加了兩次指標(biāo)投放，到年底寧夏的地依舊不夠用。
這股用地指標(biāo)“荒”在2010年達(dá)到了最高點(diǎn)，“十一五”的收尾與“十二五”的開局是壓力巨大的原因之一，各地不同程度地積累起了土地供需的不平衡。
上世紀(jì)80年代以來，中國已開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃，初步形成了從國家至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級規(guī)劃體系。目前依然生效的是1997年編制的
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997-2010年)》。該規(guī)劃目前也到了需要重新編制的時間點(diǎn)。
以西部為例，當(dāng)?shù)?997年編制的土地利用規(guī)劃現(xiàn)在看來相對保守了。本報(bào)了解到，西安市在2003年就把2010年以前的建設(shè)預(yù)留用地指標(biāo)全部用完了，由于實(shí)際耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積都已經(jīng)低于規(guī)劃確定的目標(biāo)，現(xiàn)在一用地就不符合規(guī)劃了，這給各地落實(shí)項(xiàng)目帶來困難，只能寄望于盡快評審?fù)ㄟ^新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱。
事實(shí)上，一些地方現(xiàn)行規(guī)劃確定的農(nóng)用地規(guī)模均已用完，各類建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批用地，很多超出現(xiàn)行規(guī)劃范圍，且其中有超過70%的用地涉及占用基本農(nóng)田，因此用地報(bào)批難度較大。
另一方面，2008年啟動的四萬億投資計(jì)劃更讓這種土地供需加大了壓力。
“項(xiàng)目立了項(xiàng)不等于可以開工占地，即便開了工，對于大型項(xiàng)目而言，土地的批復(fù)也是分階段的�！币晃粐临Y源部官員這樣解釋。結(jié)果，矛盾則被逐步累積到了2010年。
盡管用地緊張的局面不減，但有意見也認(rèn)為，土地指標(biāo)不夠這樣的說法并不準(zhǔn)確。東部省份的一位國土系統(tǒng)的官員曾對本報(bào)說，一些負(fù)責(zé)招商引資的基層政府太急：一是提前透支今后幾年的指標(biāo)，顯得用地節(jié)奏越來越緊；二是條線政府(包括土儲、環(huán)保、規(guī)劃、城建等部門)把關(guān)的供地程序時間太長。
國土資源部官員曾批評有的地方政府規(guī)劃和計(jì)劃管理手段比較落后。“拿點(diǎn)土地指標(biāo)就撒胡椒面，搞人人有份，都給照顧。這樣用地指標(biāo)不就變成粗放管理了嗎？”正因?yàn)槿绱耍瑖临Y源部2010年對有些地方就沒給指標(biāo)，國土資源部主張先拿項(xiàng)目出來，土地指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，有項(xiàng)目才可能批指標(biāo)。
土地供需
當(dāng)然，在一些地方認(rèn)為土地不夠用的背景下，全國也有一些地區(qū)出現(xiàn)項(xiàng)目用地征而未用的現(xiàn)象。
據(jù)了解，僅僅在房地產(chǎn)領(lǐng)域，國土資源部在2010年3月到7月進(jìn)行的一次房地產(chǎn)專項(xiàng)整治中，便在全國范圍內(nèi)清理出閑置土地2851宗，共涉及16.95萬畝土地。
但一些地方政府的官員認(rèn)為必須考慮到工程期的影響。“東北的工程期能跟海南一樣嗎？”一位遼寧國土系統(tǒng)的官員解釋道，由于嚴(yán)寒等等原因，東北的工程施工期一年一般也就八個月，如果遇到一些項(xiàng)目審批滯后等原因，很可能導(dǎo)致項(xiàng)目長達(dá)半年乃至一年以上的“征而未用”。該官員建議，部里對“征而未用”的處理也要區(qū)別對待。
事實(shí)上，一些目前已經(jīng)消耗完“十一五”規(guī)劃用地指標(biāo)的地方，寄希望于“十二五”的到來改變困境。但“十二五”規(guī)劃的制定肯定要防范蜂擁用地的狀況。
國土資源部部長徐紹史日前表示：“中央要求在‘十二五’開局之年要防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，但各地加快發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，用地需求將明顯增加，土地供需矛盾十分突出。”
其實(shí)，圍繞著“十二五”規(guī)劃及《2006－2020年土地利用規(guī)劃》的編制，地方政府已經(jīng)對用地指標(biāo)產(chǎn)生了新一輪的渴求。
上海浦東新區(qū)一位官員稱，到2020年，浦東的規(guī)劃建設(shè)區(qū)按12年算每年可用的土地是11.3平方公里，但在新區(qū)2009年就使用了14平方公里，超出平均可用面積約3平方公里。
而“十二五”期間海南要上的建設(shè)項(xiàng)目所需要的新增建設(shè)用地量將達(dá)44萬畝，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，今后海南可用的全部建設(shè)用地總指標(biāo)只有65萬畝。
國土資源部一位官員表示，將繼續(xù)推進(jìn)審批制度改革的內(nèi)容，并計(jì)劃選擇部分報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)用地的城市開展試點(diǎn)，繼續(xù)改進(jìn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審批。除了具體措施之外，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議上再次強(qiáng)調(diào)，在耕地保護(hù)方面將“堅(jiān)守紅線、毫不動搖”。