預(yù)算審批是各級(jí)人大的權(quán)力和職責(zé),要使這種權(quán)力在實(shí)際過程中真正發(fā)揮作用不僅需要在法律上確定審批權(quán)的歸屬，而且還需要各種具體的法律保障。例如，獲得預(yù)算信息權(quán)力，人力、物力和審查時(shí)間的保證，明確審批的范圍等等。這些因素都會(huì)對(duì)人大的預(yù)算審批權(quán)產(chǎn)生影響，本提案近就人大預(yù)算審批的權(quán)力范圍提出對(duì)《預(yù)算法》的修改意見和建議。
　　預(yù)算審批是對(duì)公共資金的使用額度和用途做出法律上的規(guī)定，審批權(quán)大小取決于審批的范圍和具體性程度，取決于法律規(guī)定的報(bào)送審批的預(yù)算編制要求。最為有限的審批僅針對(duì)預(yù)算收支總額，政府年度收支總額需立法部門批準(zhǔn)，而將這一總額用于什么用途則由政府行政部門決定。審批權(quán)通常會(huì)涉及到資金使用用途，權(quán)力的大小體現(xiàn)在對(duì)用途審批的具體性程度上。
　　現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)于行政部門送報(bào)人大審批的預(yù)算草案沒有提出明確的編制標(biāo)準(zhǔn)，從而使得立法部門的審查范圍變得模糊不清，而實(shí)際結(jié)果是，人大的審批僅限于收支總額和籠統(tǒng)的大分類數(shù)額，人大對(duì)這些資金具體使用實(shí)際上已經(jīng)失去審批權(quán)。
　　對(duì)于這個(gè)問題，由全國(guó)人大預(yù)算工委和財(cái)政部負(fù)責(zé)起草的《預(yù)算法》修改稿新增了如下條款：“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查的本級(jí)政府預(yù)算草案，一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項(xiàng)”。雖然與現(xiàn)行《預(yù)算法》相比，《修改稿》做了一些改進(jìn)，但仍存在以下問題：
　　首先，《修改稿》沒有明確條款中所說的“款”和“項(xiàng)”究竟是何種分類。我國(guó)的預(yù)算支出科目分為功能分類和經(jīng)濟(jì)分類兩種。是按經(jīng)濟(jì)分類編制到“款”、“項(xiàng)”（目前我國(guó)這一分類最多到“款”）？還是按功能分類編制到“款”、“項(xiàng)”？還是兩種分類都要編制的“款”、“項(xiàng)”？條款中沒有明確。
　　其次，《修改稿》規(guī)定“編列到項(xiàng)”的只是“重點(diǎn)支出”，這意味著大部分支出只需編制到“款”。什么是“重點(diǎn)支出”呢？條文中沒有規(guī)定，因此不具有法律約束性，是否是重點(diǎn)就只能由政府行政部門來決定了，人大的審批的實(shí)際范圍取決于政府行政部門。
　　最為關(guān)鍵的是編制到“款”和“項(xiàng)”是否能保證人大進(jìn)行有效的審批。以教育支出這個(gè)“類”為例，下設(shè)教育管理事務(wù)、普通教育、職業(yè)教育、成人教育、廣播電視教育、留學(xué)教育、特殊教育等十四個(gè)“款”。在“款”這個(gè)層面上，審批者只能了解教育支出的框架性信息。對(duì)于“教育管理事務(wù)”所展示的一個(gè)金額，人大是否能判斷這個(gè)支出是否合理？顯然不能，需要看“教育管理事務(wù)”支出的具體情況。編制到“款”意味著行政部門提交審批的預(yù)算草案只提供“教育管理事務(wù)”的總數(shù)，更具體的信息不予提供，同時(shí)也意味著人大的權(quán)力只到?jīng)Q定這個(gè)總數(shù)為限，這個(gè)總數(shù)的具體使用不屬于人大審批的權(quán)限范圍。如果編制到“項(xiàng)”，以教育支出“類”中的教育管理事務(wù)這一“款”為例，下設(shè)行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、其他教育管理事務(wù)支出四個(gè)項(xiàng)級(jí)科目。教育管理事務(wù)支出是否得當(dāng)，僅憑這四個(gè)籠統(tǒng)數(shù)字顯然還是無法做出審慎的判斷，必須審查每一“項(xiàng)”所包含的具體內(nèi)容，而編制到“項(xiàng)”則意味著人大無權(quán)這樣做。
　　這就是說，《修改稿》規(guī)定的“報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查的本級(jí)政府預(yù)算草案，一般收支編列到款，重點(diǎn)支出編列到項(xiàng)”不能保證人大有效地行使預(yù)算審批權(quán)，而且還用法律的形式限制了人大的審批權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，人大不僅不可能在預(yù)算審查過程中將各種不必要、不合理的支出，例如政績(jī)工程、形象工程和奢侈浪費(fèi)的“三公消費(fèi)”識(shí)別出來，而且也無權(quán)削減或者取消這類支出。
　　為了保證人大的審批權(quán)有效行使，我建議《預(yù)算法》的相關(guān)條款應(yīng)做如下規(guī)定：各級(jí)政府編制和提交各級(jí)人民代表大會(huì)審批的預(yù)算草案，包括本級(jí)政府預(yù)算、本級(jí)政府所屬的部門預(yù)算和單位預(yù)算，收入編制到目，支出按功能分類編制到目，按經(jīng)濟(jì)分類編制到款，項(xiàng)目支出必須按項(xiàng)目分列并編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。
　　注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門2010年3月15日印發(fā)的文本。