基于透明度高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、腐敗率低等諸多優(yōu)良品質(zhì)，公開招標(biāo)為世界各國(guó)政府采購(gòu)的主要采購(gòu)工具之一，也是我國(guó)法定的、唯一的主要采購(gòu)方式，但這種采購(gòu)工具最近五年，已經(jīng)日漸為“協(xié)議供貨”的非法定采購(gòu)方法所取代。
　　按照“協(xié)議供貨”的采購(gòu)模式，采購(gòu)部門最初采購(gòu)時(shí)，不知道交付的貨物、工程或服務(wù)的確定時(shí)間、確切數(shù)量或確定金額，但為了確保未來(lái)某一時(shí)間內(nèi)獲取貨物、工程或服務(wù)，政府采購(gòu)部門一般會(huì)根據(jù)使用條件事先設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，通過“公開招標(biāo)”的采購(gòu)方式，邀請(qǐng)潛在供應(yīng)商參與采購(gòu)。其交易過程通常包括政府采購(gòu)合同的兩個(gè)授予階段：在第一階段，根據(jù)“公開招標(biāo)”方法，按照參與供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件的響應(yīng)程度，從中遴選出若干名所謂的“中標(biāo)供應(yīng)商”，隨后，采購(gòu)部門與這些“中標(biāo)供應(yīng)商”訂立一項(xiàng)框架協(xié)議；在采購(gòu)的第二階段，當(dāng)未來(lái)某一時(shí)間使用單位產(chǎn)生特定需求時(shí)，采購(gòu)人再向若干名事先選定的“中標(biāo)供應(yīng)商”發(fā)出要約邀請(qǐng)，從而在完全封閉的環(huán)境下展開第二次小范圍的“競(jìng)爭(zhēng)”，之后，在這些“中標(biāo)供應(yīng)商”中最終確定我國(guó)法律意義上的中標(biāo)供應(yīng)商，并正式簽署政府采購(gòu)合同。
　　我認(rèn)為，在《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律仍然有效的情況下，政府采購(gòu)項(xiàng)目通過“協(xié)議供貨”達(dá)成的，大部分都存在嚴(yán)重規(guī)避現(xiàn)行法律的行為，沒有適用國(guó)家法律的任何強(qiáng)制性規(guī)定。

　　沒有統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

　　首先，從適用范圍來(lái)看，在我們國(guó)內(nèi)，由于沒有法律規(guī)定，對(duì)于“協(xié)議供貨”的適用范圍，全國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)部門都沒有一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和要求，而各省市縣的實(shí)際做法也是參差不齊。有些實(shí)行協(xié)議供貨的項(xiàng)目，為規(guī)格或標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一、產(chǎn)品品牌較多且市場(chǎng)貨源充足的通用類產(chǎn)品；有些“協(xié)議供貨”的適用范圍是指在政府集中采購(gòu)目錄、部門集中采購(gòu)目錄范圍內(nèi)通用類貨物；而也有些“協(xié)議供貨”采購(gòu)項(xiàng)目為同一產(chǎn)品本次批量采購(gòu)金額超過20萬(wàn)元的辦公設(shè)備，等等。國(guó)內(nèi)的情況總的來(lái)看，適用于“協(xié)議供貨”的采購(gòu)項(xiàng)目可以是貨物類的產(chǎn)品，也可以是定點(diǎn)采購(gòu)的工程或服務(wù)，但每年適用于“協(xié)議供貨”的內(nèi)容都是不確定的，可能有貨物、工程或服務(wù)，也可能沒有，或者只有其中的一項(xiàng)或兩項(xiàng)；而每年適用的種類、數(shù)量、金額等方面的內(nèi)容都是不確定的，需要根據(jù)采購(gòu)目錄進(jìn)行明確。許多省市每年所發(fā)布的文件，詳細(xì)排列了適用于協(xié)議供貨的品目，有些省市之間的采購(gòu)品目雖然有些類似，但適用的采購(gòu)金額都會(huì)有不同的情況�！�

　　并非法定采購(gòu)方式

　　其次，從使用的采購(gòu)方法來(lái)看，“協(xié)議供貨”是一種獨(dú)立的采購(gòu)工具，不屬于我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》所規(guī)定的法定采購(gòu)工具之一。這種采購(gòu)方法雖然有多種采購(gòu)模式，但都需要借助政府采購(gòu)法所規(guī)定的一種采購(gòu)工具，比如公開招標(biāo)或其他采購(gòu)方式，以之完成采購(gòu)的第一個(gè)階段。從我國(guó)實(shí)施“協(xié)議供貨”的情況來(lái)看，在采購(gòu)合同授予的第一個(gè)階段，選擇公開招標(biāo)采購(gòu)方式的情形比較多見，而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源等其他采購(gòu)方法的，相對(duì)而言比較少，可以說是罕見。而按照國(guó)外“協(xié)議供貨”的情況，如果滿足邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等其他采購(gòu)方式的使用條件，實(shí)施合同授予第一階段的采購(gòu)工作也是可以的，并非只能采取公開招標(biāo)的采購(gòu)方法。
　　就合同授予的第二個(gè)階段來(lái)看，這個(gè)采購(gòu)階段關(guān)系到政府采購(gòu)合同的最終授予，有關(guān)采購(gòu)方式的使用條件似乎顯得更為重要�？墒�，許多省市的政府采購(gòu)部門并不太重視第二階段的采購(gòu)。盡管有些省市規(guī)定了公開采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)方法，例如競(jìng)爭(zhēng)性談判。倘若選擇此類公開競(jìng)爭(zhēng)方法也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的使用條件，不能完全放任采購(gòu)人自行采購(gòu)，不然會(huì)規(guī)避集中采購(gòu)的立法用意。

　　信息發(fā)布存在瑕疵

　　從招標(biāo)采購(gòu)結(jié)果的信息發(fā)布內(nèi)容來(lái)看，實(shí)踐部門所謂的“協(xié)議供貨”中標(biāo)結(jié)果公告，我們看不到有關(guān)中標(biāo)公告所應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容，例如采購(gòu)人的名稱、地址和聯(lián)系方式；采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量、簡(jiǎn)要技術(shù)要求及合同履行日期；定標(biāo)日期；項(xiàng)目招標(biāo)公告日期；中標(biāo)供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)金額等等。以上這些信息是財(cái)政部《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》第十二條所規(guī)定的強(qiáng)制性要求，是各級(jí)政府采購(gòu)部門必須遵守的。而在協(xié)議有效期內(nèi)，通過第二階段的采購(gòu)，采購(gòu)部門總共獲取多少產(chǎn)品，究竟都有哪些采購(gòu)人經(jīng)過了第二階段的采購(gòu)，總共支出了多少納稅人的資金，究竟有多少個(gè)采購(gòu)人獲取單次采購(gòu)數(shù)量或預(yù)算金額以內(nèi)的產(chǎn)品，究竟是一個(gè)還是若干個(gè)供應(yīng)商最終成為中標(biāo)或成交供應(yīng)商，單次中標(biāo)或成交的總金額是多少，究竟有多少個(gè)供應(yīng)商最終被淘汰出局，是否已經(jīng)給這些失敗的中標(biāo)供應(yīng)商最終發(fā)出落標(biāo)通知書等等，這些信息不僅是國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)信息披露的要求，也是《WTO政府采購(gòu)協(xié)定》所明確規(guī)定的，但目前我們卻很難從有關(guān)渠道看到這些。

  　重回分散采購(gòu)老路

　　按照國(guó)外的集中采購(gòu)，尤其是實(shí)施協(xié)議供貨的采購(gòu)方式，集中采購(gòu)單位可以根據(jù)多個(gè)采購(gòu)人的需求，對(duì)某一方面的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行歸類，將要獲取的產(chǎn)品，其采購(gòu)價(jià)格肯定會(huì)有不少的折扣。但在我國(guó)的采購(gòu)實(shí)踐中，進(jìn)入采購(gòu)第二階段后，通常不是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行采購(gòu)，而是由各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織等采購(gòu)人自行進(jìn)行采購(gòu)，實(shí)際上也就是過去的分散采購(gòu)。而具體的采購(gòu)活動(dòng)，基本上就是采購(gòu)人在控制和運(yùn)作，且都有指定品牌之嫌，不論是財(cái)政部門還是采購(gòu)中心，均沒有將所有采購(gòu)人所需要的同一品牌集中起來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)和管理，利用協(xié)議供貨的采購(gòu)模式降低采購(gòu)成本。這樣一來(lái)，協(xié)議供貨就沒有了任何的實(shí)際意義，反而是對(duì)政府集中采購(gòu)的立法宗旨和效率目標(biāo)的踐踏，完全背離了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》的立法宗旨。故實(shí)踐中，人們通常會(huì)說“協(xié)議供貨”采購(gòu)價(jià)格比一般市場(chǎng)上還要貴，這不能說沒有任何道理。在自由、分散采購(gòu)的模式下，某個(gè)供應(yīng)商如果想拿到最終的政府采購(gòu)合同，必須另外支付一定的權(quán)力租金。
　　總之，我國(guó)普遍推行的“協(xié)議供貨”，其實(shí)質(zhì)是對(duì)我國(guó)法定采購(gòu)方式的公開踐踏。在法無(wú)明文規(guī)定的情況下，必須禁止推廣應(yīng)用此類模式。

(作者為北京市遼海律師事務(wù)所高級(jí)律師)

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