“十二五”規(guī)劃綱要提出未來五年加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，透露出決策層即將對制度框架進行總體設(shè)計，社保制度從試點趨向定型。
　　作為國人關(guān)注的熱點，社會保障在“十二五”規(guī)劃綱要中著墨甚多，“十一五”規(guī)劃僅有一節(jié)涉及，而“十二五”規(guī)劃綱要則單辟一章——第三十三章“健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，并細分三節(jié)，包括社會保險制度、社會救助體系、社會福利和慈善事業(yè)。其中，在闡述今后我國社保體系建設(shè)總體指導原則時，首次強調(diào)“可持續(xù)”性，意指探索建立長效機制，將解決現(xiàn)實突出問題、歷史遺留問題和解決長遠體制機制問題有機結(jié)合起來。筆者認為，這表明具有中國特色的社會保障制度在經(jīng)歷了長期試點的探索性階段后，將進入關(guān)鍵的制度定型階段，困擾我國社保改革多年的“碎片化”現(xiàn)狀有望徹底解決。
　　我國現(xiàn)行的社會保障制度體系，總體上處于過度分割的狀態(tài)，這是現(xiàn)階段這一制度建設(shè)面臨的最緊迫的問題。從各地的實踐來看，我國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，各地還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，以及老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等，過度分割的現(xiàn)實格局造成了制度“碎片化”現(xiàn)象。
　　為解決此問題，國家近年來實施了一系列措施，試圖重構(gòu)當前的制度體系。在農(nóng)村，“新農(nóng)�！弊�2009年底開始試點，目前覆蓋人數(shù)達1.43億人，覆蓋面為24%，溫家寶總理提出到2020年前要基本實現(xiàn)全覆蓋。在城市，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革正在上海、山西等五省市試行；公務(wù)員養(yǎng)老金制度改革的方案和征求意見稿也已經(jīng)過多次討論；“十二五”規(guī)劃綱要還強調(diào)要完善實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，直接從源頭著手，劍指制度設(shè)計，而不僅僅作細枝末節(jié)的修補。
　　在此精神指導下，社會保障有望在2020年形成以完善的公職人員基本養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)老人津貼制度等構(gòu)成的“三險一貼”型制度結(jié)構(gòu)。未來在制度進一步整合的情況下，更有可能建立基于國民身份的單一基本養(yǎng)老保險制度，即全國一個制度，一種規(guī)則。
　　除了制度定型“十二五”規(guī)劃綱要還透露出這樣一個信息，即我國未來五年社保發(fā)展的重點將會在農(nóng)村。這從第三十三章的標題強調(diào)“覆蓋城鄉(xiāng)”四個字，以及第一節(jié)開頭就提到要實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋可見一斑。
　　在過去相當長的時間里，我國社會保障的重點局限于城鎮(zhèn)，人口占比最多的農(nóng)村成為制度盲區(qū)。為改變這種現(xiàn)狀“十二五”期間社會保障工作的重心和財政投入的重點都將向農(nóng)村傾斜，以求逐步縮小城鄉(xiāng)社保在各方面的差距，新農(nóng)合、新農(nóng)保、低保、救助等各項支出都將有較大增長。