按照國土資源部的時間表，今年3月底前，土地儲備機構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關業(yè)務的機構(gòu)徹底脫鉤。各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級市場開發(fā)。
由此，“脫鉤”之后的土地一級開發(fā)應遵循何種模式等問題引發(fā)業(yè)界關注。對此，北京市律師協(xié)會土地法律專業(yè)委員會委員、中倫律師事務所合伙人穆聳律師建議，應將土地一級開發(fā)項目納入政府集中采購目錄。
土地一級開發(fā)模式混亂
在土地市場上，一級開發(fā)較為通俗和簡單的理解，就是讓“生地”變成“熟地”的過程。
不過，穆聳說，目前對于土地一級開發(fā)的概念應該如何界定存在不少的爭議。他認為，土地一級開發(fā)應該包括土地整理工作（地上建筑拆除、地下障礙清除、土地平整等）和市政基礎設施建設（包括基礎設施建設和對土地進行“七通一平”等）工作，但不應該包括取得土地（收購、收回、征收等）和納入儲備的工作。
不僅如此，穆聳認為，土地一級開發(fā)模式的多樣性和復雜性也是土地一級開發(fā)實務中存在的問題之一。
目前，各地已逐漸探索出自己的土地一級開發(fā)模式，但在土地一級開發(fā)由誰完成、如何完成和投資收益等問題的認識上并沒有形成一致。
穆聳說，因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，實踐中形成了多種土地一級開發(fā)模式。“由于國家層面關于企業(yè)參與土地一級開發(fā)的法律規(guī)定缺位，導致了各地對于土地一級開發(fā)的規(guī)定不統(tǒng)一，進而引發(fā)各地就企業(yè)參與土地一級開發(fā)的方式以及投資收益等問題存在較大差異�！�
根據(jù)《土地儲備管理辦法》，“儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當?shù)厥�、縣土地供應計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地”，而“土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔”。但是，該《土地儲備管理辦法》并沒有對企業(yè)是否可以參與土地前期開發(fā)、參與模式以及投資收益問題作出明確規(guī)定，而是將相關的具體實施事宜的權限授權給了地方。
比如，《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》就規(guī)定，“土地儲備開發(fā)堅持以政府主導、市場化運作的原則，可以由土地儲備機構(gòu)承擔或者通過招標方式選擇有相應資質(zhì)等級的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔”；“招標底價包括土地儲備開發(fā)的預計總成本和利潤，利潤率不高于預計成本的8%”。
穆聳還提醒說，目前企業(yè)參與土地一級開發(fā)的公開性、透明性也不高。
地方政府或土地管理部門對選擇何種土地一級開發(fā)模式有很大的自主權，許多地方的土地一級開發(fā)并未完全施行公開透明的競爭機制，而是通過政府直接授權，或通過與企業(yè)簽署合作合同的方式引進投資方。然而，目前我國土地一級開發(fā)的立法層級較低，導致動輒投資數(shù)十億乃至上百億的土地投資領域所適用的法律法規(guī)缺乏足夠的權威性和穩(wěn)定性，進而增加了企業(yè)參與土地一級開發(fā)活動的法律風險。
應納入政府采購范圍
在穆聳看來，土地一級開發(fā)完全符合政府采購的特征，因而應納入政府采購范圍。
通常認為，政府采購一般具有采購主體的特定性、采購資金來源的公共性、采購目的的非營利性、采購過程的公開性等特征。而穆聳認為，土地一級開發(fā)完全符合政府采購的各項特征，因此可納入政府采購的范圍，通過政府采購法進行規(guī)范和管理。
例如，在主體的特定性上，土地一級開發(fā)活動的主體和政府采購的主體基本上是一致的�！墩少彿ā芬�(guī)定，政府采購的主體是國家機關、事業(yè)單位或其他團體組織。而從實踐上看，土地一級開發(fā)的委托主體一般是政府的國土資源管理部門或其下屬的土地儲備機構(gòu)。政府的國土資源管理部門為政府機關；政府下屬的土地儲備機構(gòu)除個別地區(qū)比較特殊外，均屬于隸屬于政府部門的事業(yè)單位。
如此看來，土地一級開發(fā)的委托主體一般是國土資源管理部門（政府機關）或土地儲備機構(gòu)（事業(yè)單位），二者均可以作為政府采購主體，因此土地一級開發(fā)的委托主體是完全有資格作為政府采購主體的。
穆聳認為，將土地一級開發(fā)納入政府采購范圍的可行性還表現(xiàn)在，土地一級開發(fā)和政府采購在資金使用方式上均需通過預算執(zhí)行、政府采購工程和土地一級開發(fā)存在相同或相似的問題等方面。
現(xiàn)在，部分地方已經(jīng)開始嘗試將土地一級開發(fā)納入政府采購法進行規(guī)范和管理。穆聳將其總結(jié)為三種情形：將土地一級開發(fā)項目中的某一具體工程納入政府采購范圍，將土地一級開發(fā)項目中的拆遷工作納入政府采購范圍以及將土地一級開發(fā)項目作為一個整體納入政府采購范圍�！半m然這些案例還有不夠規(guī)范的地方，但已從事實上證明，將土地一級開發(fā)納入政府采購范圍，按照《政府采購法》的要求進行采購，是完全可行的�！�
適時修訂《政府采購法》
穆聳建議，相關政府部門應將土地一級開發(fā)項目納入政府集中采購目錄，并將土地一級開發(fā)整體作為政府采購的對象進行規(guī)范和管理，同時總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，適時修訂《政府采購法》，擴大對“工程采購”的定義，使得土地一級開發(fā)納入政府采購范圍具有更明確也更穩(wěn)定的法律基礎。
他進一步表示，土地一級開發(fā)納入政府采購范圍，除符合政府財政管理的要求外，有利于進一步規(guī)范土地一級開發(fā)，彌補現(xiàn)階段我國土地一級開發(fā)實務中存在著立法層級低，開發(fā)模式混亂和開發(fā)過程缺乏公開性和透明性等缺點。
穆聳解釋說，《政府采購法》是全國人民代表大會常務委員會通過的法律，如果將土地一級開發(fā)納入政府采購法進行調(diào)整，則將使土地一級開發(fā)在法律適用上有較高層級的法律基礎，也從根本上保證了土地一級開發(fā)法律及政策的權威性和穩(wěn)定性。
《政府采購法》還對政府采購方式、政府采購程序、政府采購合同等進行了明確的規(guī)定，因此，如果將土地一級開發(fā)納入政府采購法進行調(diào)整，將有利于實現(xiàn)土地一級開發(fā)模式的統(tǒng)一，有利于明確合同各方的權利義務，從根本上改變現(xiàn)階段土地一級開發(fā)模式混亂的局面。
此外，《政府采購法》還規(guī)定，政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。因此，“如果將土地一級開發(fā)納入政府采購法進行調(diào)整，將有效的規(guī)范土地一級開發(fā)行為，使土地一級開發(fā)做到公平公正、公開透明和有效競爭，從制度保障土地一級開發(fā)活動的健康發(fā)展�！�