張樹立 繪

    從2001年至今，經(jīng)過對我國行政審批項(xiàng)目的多次清理，國務(wù)院各部門以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng)。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈�！�

　　在四川，備齊一個(gè)水電站的核準(zhǔn)手續(xù)，要取得20多項(xiàng)行政許可，需要不同部門逐個(gè)審批，需要一個(gè)由公司副總牽頭的團(tuán)隊(duì)跑上3-5年，蓋無數(shù)個(gè)章。有時(shí)候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期，企業(yè)還得再重新辦一遍……
　　在甘肅，某工廠要建一棟高層住宅樓，從立項(xiàng)到開工，跑了38個(gè)部門，審批32個(gè)環(huán)節(jié)，交了13項(xiàng)費(fèi)用，歷時(shí)整整兩年……
　　業(yè)內(nèi)人士接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)表示，從上個(gè)世紀(jì)80年代以來就提出的行政審批制度改革，在2004年《行政許可法》出臺后，卻仍然無法突破制約其深度推進(jìn)的“瓶頸”問題�！靶姓�審批已經(jīng)變成我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的怪胎，它使經(jīng)濟(jì)活動成本大大上升，而迄今為止我國對行政審批制度的改革，依舊是形式大于內(nèi)容，未能觸動根基�！敝袊�行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。

　　一張“路條”竟需20多項(xiàng)行政許可

　　“當(dāng)時(shí)國家出臺項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定，是想進(jìn)一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)�！睆埐┩フf。
　　“審批制度改革以前，雖然跑審批也很麻煩，但只要獲批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告，就可以投建水電站了；2004年水電項(xiàng)目投資審批改革為核準(zhǔn)制后，對企業(yè)來說反而比以前更麻煩，備齊核準(zhǔn)手續(xù)要蓋無數(shù)個(gè)章！”在國電大渡河大崗山電站施工現(xiàn)場，一位來自業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位的工作人員向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者介紹，單單是項(xiàng)目業(yè)主委托設(shè)計(jì)單位開展項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，就要蓋29個(gè)相關(guān)各部門的章。
　　記者了解到，涉及該項(xiàng)目的主要專項(xiàng)審查有：樞紐工程技術(shù)可行性研究報(bào)告、水庫淹沒補(bǔ)償投資及移民安置規(guī)劃、水土保持專題報(bào)告、“三通一平”等工程環(huán)境影響報(bào)告書、項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生預(yù)評估報(bào)告；項(xiàng)目業(yè)主還要取得水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院代表國家發(fā)改委對工程和移民安置規(guī)劃可行性研究報(bào)告的批文，取得水利部、國土資源部、國家環(huán)保部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門的批文等。
　　據(jù)中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長張博庭介紹，2004年，發(fā)改委為了簡化審批程序，專門出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，規(guī)定水電項(xiàng)目投資采用核準(zhǔn)制，只有“項(xiàng)目申請報(bào)告”一個(gè)環(huán)節(jié)。政府對企業(yè)提交的項(xiàng)目申請報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)，企業(yè)據(jù)此辦理環(huán)境保護(hù)、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)。
　　張博庭說，表面上看，水電項(xiàng)目不再經(jīng)過批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告的復(fù)雜程序，企業(yè)投資行為也能更加市場化；但是實(shí)行核準(zhǔn)制，就是發(fā)改委先給水電企業(yè)個(gè)“路條”，批準(zhǔn)其先開展前期工作，但由于多達(dá)20多項(xiàng)的行政許可都需要不同部門逐個(gè)審批，有時(shí)候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期，而主體工程原則上只有全部核準(zhǔn)后才可以開建。
　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，由于備齊核準(zhǔn)手續(xù)極為復(fù)雜，時(shí)間拖延也較長，因此水電項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目經(jīng)過核準(zhǔn)之前，經(jīng)常會被人以“違規(guī)建設(shè)”為名進(jìn)行敲詐，不科學(xué)的審批程序讓企業(yè)吃啞巴虧，有苦難言。
　　張博庭向記者透露，在項(xiàng)目得到核準(zhǔn)之前，當(dāng)?shù)卣�府如果以“違規(guī)建設(shè)”為名勒令開發(fā)企業(yè)停工，將導(dǎo)致企業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失(即耽誤工期導(dǎo)致晚發(fā)電的電價(jià)收入損失)。后者較為可觀，據(jù)悉，一座裝機(jī)容量100萬千瓦的水電站開始發(fā)電后，每年發(fā)電收益約10億元。
　　除了來自地方政府的檢查違規(guī)建設(shè)的壓力以外，核準(zhǔn)制下拖長的審批時(shí)限，也令企業(yè)投資承受了很多本不該有的成本和風(fēng)險(xiǎn)。
　　二灘水電開發(fā)有限責(zé)任公司副總經(jīng)理吳世勇對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》表示，一個(gè)大型水電項(xiàng)目，在下達(dá)“封庫令”前要經(jīng)過正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后，進(jìn)行實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，再根據(jù)大綱編安置規(guī)劃報(bào)告，報(bào)省移民局通過，報(bào)省政府審批，前前后后通常要兩年左右時(shí)間。在這期間，一些本身不是庫區(qū)的居民將可能到庫區(qū)搶建房屋。
　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在四川大渡河流域采訪時(shí)了解到，這些投機(jī)移民搶建的房屋在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)稱為“火柴盒”，房屋沒有門窗，也無法住人，但這些房屋的相關(guān)政策賠償標(biāo)準(zhǔn)卻比較高。而庫區(qū)當(dāng)?shù)卦�住居民�?jīng)濟(jì)條件普遍較差，沒錢搶建房屋，因?yàn)橥稒C(jī)移民的出現(xiàn)，原住居民并沒有得到太多利益，反而激化了移民矛盾。
　　“當(dāng)時(shí)國家出臺項(xiàng)目核準(zhǔn)制的規(guī)定，是想進(jìn)一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險(xiǎn)。”張博庭說。

　　削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目

　　“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細(xì)微的、不重要的，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著�！�
　　上述情況只是我國眾多企業(yè)正在面臨著的行政審批加大經(jīng)濟(jì)成本的一個(gè)典型例子。目前市場上類似的情況比比皆是，很多單位都專跑審批的人員或團(tuán)隊(duì)，甚至需要招聘在審批環(huán)節(jié)有人脈的人員去跑蓋章。如蘭州某大專院校為了蓋一座樓，專門招聘了一位父親在政府部門工作的員工跑審批，這還花了整整一年時(shí)間，在有關(guān)部門蓋了100多個(gè)章子。相關(guān)人士表示，如果沒有如此“門路”，可能還要更長時(shí)間……
　　投資、蓋樓本是企業(yè)的商業(yè)行為，為什么還要經(jīng)歷那么多的關(guān)卡？甚至還需要專門雇傭跑審批的員工？有關(guān)專家表示，上述這些都是因行政審批制度問題派生出來的經(jīng)濟(jì)生活中的怪現(xiàn)象�！靶姓�審批、行政許可各國政府都有，但是像中國政府審批這么多、范圍這么廣、程序如此之不規(guī)范、且存在大量暗箱操作的，可以說是很少見�！敝袊�行政體制改革研究會秘書長汪玉凱說。
　　“我們曾做過立法調(diào)研，企業(yè)辦一個(gè)事情最多需要蓋125個(gè)章，如今看來實(shí)際情況比這還嚴(yán)重�！敝袊�人民大學(xué)比較行政法研究所所長楊建順對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，我國行政審批制度改革從上世紀(jì)90年代開始，到2004年《行政許可法》出臺，改革很大程度上實(shí)現(xiàn)了法制化，目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項(xiàng)目、下放審批權(quán)限等方面，但表面上的審批項(xiàng)目減少并沒有真正減少企業(yè)的成本，反而是程序更加繁瑣，時(shí)限更加拖長。
　　據(jù)汪玉凱統(tǒng)計(jì)，從2001年至今，經(jīng)過對我國行政審批項(xiàng)目的多次清理，國務(wù)院各部門以前多達(dá)4000多項(xiàng)的行政審批項(xiàng)目，已經(jīng)減少到2000多項(xiàng)。但他指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項(xiàng)，但實(shí)際上，企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈�！�
　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在采訪中了解到，各部門行政審批削減的多是不收費(fèi)的項(xiàng)目，對部門有利的、收費(fèi)的項(xiàng)目卻拿住不放，還有行政部門將審批權(quán)轉(zhuǎn)移到下屬單位，比如協(xié)會等，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象普遍存在。
　　“目前為止，行政審批制度改革還沒有觸動到基礎(chǔ)，形式上的改革大于內(nèi)容上的改革�！蓖粲駝P剖析原因時(shí)指出，行政審批改革基本是各地方、各部門的自我改革、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項(xiàng)分解成很多小項(xiàng)，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細(xì)微的、不重要的，導(dǎo)致很多地方改革成效并不顯著�！�

　　“密室許可”成滋生腐敗的溫床

　　審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會。有專家統(tǒng)計(jì)，目前我國有80多位省部級腐敗分子被查出有經(jīng)濟(jì)問題，其中無一不與審批有關(guān)。
　　今年北京市“兩會”期間，六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時(shí)期規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，竟被宣布停建。據(jù)悉，這一項(xiàng)目在當(dāng)年得到審批之時(shí)已經(jīng)通過了專家的論證，成為《北京市生活垃圾治理白皮書》確定的項(xiàng)目之一，也是海淀區(qū)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。但后來周邊居民到北京市環(huán)保局調(diào)查后竟發(fā)現(xiàn)，六里屯垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目不僅存在環(huán)評的問題，還有規(guī)劃的問題。經(jīng)過居民的強(qiáng)力反對，在媒體的持續(xù)關(guān)注下，經(jīng)專家再次討論后，北京市最終放棄了這個(gè)項(xiàng)目。
　　“該項(xiàng)目當(dāng)初通過審批時(shí)，必然經(jīng)過了專家論證，怎么后來又會出現(xiàn)環(huán)評、規(guī)劃等問題呢？怎么又會遭到居民的強(qiáng)力反對呢？難道當(dāng)初這么多專家都論證不到這些情況么？這一事例深刻體現(xiàn)了我國行政審批標(biāo)準(zhǔn)缺乏的問題。”楊建順說，要使行政審批改革有成效，并不是審批項(xiàng)目減掉多少的問題，而是需要從審批程序合理化的角度切入，將不公開、不透明，標(biāo)準(zhǔn)不明確、不科學(xué)、不合理的“密室許可”改掉，設(shè)置明確的審批標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)的審查機(jī)制和規(guī)范，并實(shí)現(xiàn)操作程序的公開化。
　　他表示，關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的項(xiàng)目，技術(shù)規(guī)范非常復(fù)雜，審批程序比較多，政府部門一般需要找專家參加行政審批討論調(diào)研，但是由于相關(guān)行政審批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常模糊，相關(guān)程序也不透明，這就給政府和專家提供了向企業(yè)吃拿卡要的機(jī)會，也就成了所謂的“密室許可”，其同時(shí)也是導(dǎo)致很多腐敗案件滋生的溫床。
　　審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學(xué)者所提出的“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個(gè)人化，個(gè)人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機(jī)會。楊建順表示，世界各國包括法治國家，一般腐敗都發(fā)生在行政許可和政府采購領(lǐng)域。汪玉凱經(jīng)過統(tǒng)計(jì)指出，目前我國有80多位省部級腐敗分子查出有經(jīng)濟(jì)問題，其中無一不與審批有關(guān)。
　　“我國的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的，目前最關(guān)鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去�！睏罱�順指出，“2004年實(shí)行的《行政許可法》對依法行政依法審批、信息公開公平合理、申請程序合理化、論證制度規(guī)范有序等方面都有規(guī)范和闡述，除此之外，《行政許可法》還能夠保障行政審批申請人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和尋求救濟(jì)權(quán)；以及建立監(jiān)督檢查制度，對審批者進(jìn)行監(jiān)督等�！彼�表示，《行政許可法》的這些條文需要進(jìn)一步細(xì)化，并有針對性地推進(jìn)下去，助力我國行政審批制度改革沿著法制途徑穩(wěn)步前行。

    鏈接：

    《行政許可法》中部分有關(guān)行政審批內(nèi)容的解讀
    我國行政審批制度改革的五個(gè)階段