今年是“十二五”開局之年，東北各地發(fā)展熱情高漲，制定的經(jīng)濟社會發(fā)展各項指標(biāo)均增幅較大。今年各地將集中上馬大批重點項目工程，在年度土地利用計劃指標(biāo)剛性約束機制下，土地缺口持續(xù)放大，供需矛盾仍然尖銳，違法用地現(xiàn)象或?qū)⒏甙l(fā)。專家認(rèn)為，伴隨城市大規(guī)模擴張，相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，土地利用總體規(guī)劃管控作用受到挑戰(zhàn)；新增用地需求猛增，實現(xiàn)占補平衡難度進一步加大，占補平衡問題成為違法用地新誘因。
土地違法愈演愈烈 耕地及生態(tài)壓力增大
上世紀(jì)九十年代初，我國土地制度改革帶來了新的活力，加上對外開放發(fā)展市場經(jīng)濟，全國各地迎來新的建設(shè)高潮，出現(xiàn)了一波又一波“圈地?zé)帷�，全國耕地因建設(shè)占用大幅度減少，土地沙化也越來越嚴(yán)重。
國家土地督察沈陽局局長崔巖說：“由于地方發(fā)展上的沖動和以投資為主的經(jīng)濟增長方式，大量占用耕地的現(xiàn)象一直沒有得到根本改變。”據(jù)統(tǒng)計，2010年我國耕地面積下降到18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少了1.23億畝，保護耕地壓力不斷增大。據(jù)他介紹，從1999年到2005年的7年間，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至超過90%。
“土地違法的態(tài)勢愈演愈烈，招數(shù)也花樣迭出�！贝迬r說，以租代征、搞假招拍掛、擅自修改用地規(guī)劃等是近期土地違法較常見的手段。2010年5月，沈陽督察局在沈陽市開展土地例行督察中發(fā)現(xiàn)，沈陽市沈水灣高爾夫俱樂部有限公司在未經(jīng)土地部門批準(zhǔn)情況下，與和平區(qū)長白開發(fā)建設(shè)有限公司簽訂了《灘地開發(fā)利用協(xié)議》，非法占用土地73.62公頃建設(shè)高爾夫球場，沈陽督察局隨即進行了嚴(yán)肅查處，罰款736.2萬元，同時沈陽市和平區(qū)政府已下發(fā)決定收回該塊土地的使用權(quán)。
記者從國家土地督察沈陽局了解到，2010年他們在東北地區(qū)及時制止了一批重大土地違法違規(guī)行為。在遼寧省本溪市，叫停了桓仁縣非法征收占用3600畝土地(其中基本農(nóng)田3143畝)建設(shè)南江工業(yè)園區(qū)的行為；在吉林省四平市，及時制止了梨樹縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、郭家店鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)即將開工建設(shè)的未報即用項目，要求拆除圍墻、恢復(fù)耕種條件，退還農(nóng)民耕種；在黑龍江省哈爾濱市，及時督促地方政府糾正整改哈爾濱市“北躍”戰(zhàn)略核心工程的哈爾濱科技創(chuàng)新城未報即用和邊報邊用問題，涉及土地面積3.9平方公里，其中耕地1.57平方公里……
“一方面是耕地大量減少，另一方面我國土地沙化也越來越嚴(yán)重。”崔巖說，目前我國每年有3000多平方公里土地沙漠化，相當(dāng)于一個縣的土地面積。我國雖然實行了占補平衡，但是補充的耕地在質(zhì)量上同占用的耕地有很大差距。據(jù)統(tǒng)計，建設(shè)占用的耕地有2/3有灌溉設(shè)施，補充的耕地只有1/3有灌溉設(shè)施。高產(chǎn)田、郊區(qū)菜田大面積減少，目前我國每年凈進口糧食2000萬噸左右，一旦遭遇大的自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭，將造成5000萬人口的糧食短缺。
城市大規(guī)模擴張 規(guī)劃與土地利用脫節(jié)嚴(yán)重
記者在東北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，伴隨城市的大規(guī)模擴張，相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)嚴(yán)重，土地利用總體規(guī)劃管控受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
首先，大規(guī)模城市擴張和新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)，極易引發(fā)違法用地問題�！笆濉逼陂g，以大城市、開發(fā)區(qū)為依托的城市和開發(fā)區(qū)擴張，以及新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)，將不可避免地大規(guī)模出現(xiàn)。遼寧省提出，沈陽經(jīng)濟區(qū)力爭3至5年時間，構(gòu)建37個新城新市鎮(zhèn)，打造56個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)；哈爾濱提出“北躍南拓”城市擴張戰(zhàn)略，建設(shè)松北新城和哈南新城；鞍山市新一輪土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地的總規(guī)模僅為87平方公里，而在“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)的鞍山達道灣新城、湯崗子新城、海西新城、騰鰲新城、牛莊新市鎮(zhèn)，總規(guī)劃面積就達到569.57平方公里。專家認(rèn)為，因土地利用規(guī)劃和有限用地計劃指標(biāo)控制，很可能在部分地方產(chǎn)生大量違法用地。
吉林省糧食經(jīng)濟學(xué)會秘書長劉笑然認(rèn)為，土地問題上，由于相關(guān)規(guī)劃銜接不夠，新一輪土地利用總體規(guī)劃落實難度大，管控作用即將受到挑戰(zhàn)。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，發(fā)展愿望強烈，許多地區(qū)道路交通建設(shè)等專項規(guī)劃非常隨意，項目建設(shè)主要來源于領(lǐng)導(dǎo)干部意圖，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的安排和準(zhǔn)備，專項規(guī)劃更無法做到與土地利用總體規(guī)劃有效銜接。
崔巖舉例說，長春市上輪規(guī)劃確定的長春市規(guī)劃期末城市建設(shè)規(guī)模為200平方公里，城鎮(zhèn)人口數(shù)量245萬人，而截至2009年底，長春市城市建設(shè)規(guī)模已達330平方公里，城鎮(zhèn)人口數(shù)量340萬人，分別超出規(guī)劃65%和38.8%。違規(guī)調(diào)整規(guī)劃和超規(guī)模用地情況較多，土地利用總體規(guī)劃對各類建設(shè)用地管控作用受到挑戰(zhàn)。此外，個別地區(qū)通過不斷調(diào)整規(guī)劃，導(dǎo)致新一輪土地利用總體規(guī)劃尚未實施，新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模就已基本使用完畢。
新增用地需求猛增 占補平衡成為違法用地“新誘因”
專家認(rèn)為，當(dāng)前東北各地新增用地需求猛增，實現(xiàn)占補平衡難度進一步加大，占補平衡問題正成為違法用地新誘因。
記者在東北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn)，近年來，東北地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，新增用地需求猛增，加之全國土地二次調(diào)查之后，所有“小開荒”耕地均已上報入庫，作為占補平衡指標(biāo)迅速消耗，許多地區(qū)耕地后備資源都十分有限，耕地占補平衡難以為繼。根據(jù)遼寧省國土資源廳提供的材料，遼寧全省的耕地后備資源僅僅夠支撐3至4年的占補平衡。在部分地區(qū)，占補平衡問題已經(jīng)成為了繼新增建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模、年度用地計劃指標(biāo)之后，又一個違法用地誘因。
吉林省“三農(nóng)”問題專家韓樹聲認(rèn)為，違法違規(guī)用地現(xiàn)象屢禁不止，從過去自然人的違法主體上升到了以政府為主的違法違規(guī)主體，其中存在體制、機制和法制方面很多問題，多年來國家不斷打擊違法用地，也在積極探索新的機制。面對“十二五”期間東北各地的發(fā)展熱情，大批重點項目紛紛上馬與年度土地利用計劃指標(biāo)的剛性約束，已經(jīng)形成難以調(diào)和的矛盾，如何在東北各地經(jīng)濟發(fā)展的同時注意合法合規(guī)用地，成為下一步亟待關(guān)注的焦點和難點問題。
專家建議，從土地督察部門角度看，一方面應(yīng)敢于碰硬，加強督察力度，擴大督察范圍，重拳打擊一些重大違法違規(guī)行為；另一方面應(yīng)分清責(zé)任，探索開展相關(guān)部門的延伸督察。國家土地督察沈陽局近兩年發(fā)現(xiàn)，由政府和有關(guān)部門主導(dǎo)的土地違法違規(guī)行為占較大比重，如地方政府未報即用、發(fā)改部門違反用地政策立項、規(guī)劃部門擅自調(diào)整土地容積率、政府融資平臺違規(guī)抵押等問題比較突出，建議下一步明確區(qū)分責(zé)任主體，分類指出政府、相關(guān)部門和國土部門的問題和責(zé)任，有利于發(fā)掘土地違法違規(guī)問題的根源，將土地管理共同責(zé)任落在實處。
對于各級政府及相關(guān)主管部門，專家建議，一方面在發(fā)展過程中應(yīng)做好合理規(guī)劃，合理控制發(fā)展速度，消除違法用地僥幸心理；另一方面建議在更大范圍內(nèi)把各地土地督察情況納入地方政府考核體系，采取違法違規(guī)用地“一把手一票否決制”，從源頭上避免“十二五”期間違法違規(guī)用地現(xiàn)象高發(fā)。