市場一度擔心，在地方政府動力缺乏、資金缺口巨大、土地難以落實的情況下，中央政府提出的2011年1000萬套、“十二五”期間3600萬套的保障房建設目標難度不小。從我們調(diào)研的保障房建設實質(zhì)推進情況來看，雖然問題依然存在，地方政府已經(jīng)無暇在“建不建”做選擇，而是將重點由“口號”快速走向“落實”。從最新情況來看，多元化融資渠道逐步形成，其中發(fā)改委明確地方融資平臺公司可申請發(fā)行企業(yè)債，募集資金優(yōu)先用于保障房。財政部明確地方債主要支持保障房，今年首期504億將于近期推出，全年發(fā)行規(guī)模2000億�？傮w上，融資難題逐步破解，各地保障房提速，并進入“黃金開工期”，并在11月底實現(xiàn)全開工，建成或基本建成50%。從這個角度講，保障房的對沖功能或者投資“紅利效應”將在三季度集中釋放。
我們測算，2011年1000萬套保障房的資金需求大約在1.37萬億元。分拆看，經(jīng)適房與兩限房、廉租房、公租房、棚戶區(qū)改造分別為200萬套、150萬套、250萬套、400萬套。按照假設，以上四類保障房所需建設資金分別為2900億、1460億、3100億、6300億左右，共計約1.37萬億。
一個值得注意的情況，2011年1000萬套保障房約計1.37萬億的資金需求與2011年實際需要的投入資金并不相等。如果按照1000萬套住房、1.37萬億資金，每套住房13.7萬資金投入計算，2011年實際投入的資金需求大約為1.05萬億元，來自于三個方面：
2010年各類保障房實際開工590萬套，竣工370萬套�？紤]到多數(shù)項目在去年下半年集中開工，多數(shù)投資仍在今年形成，按照80%的后續(xù)投資比例計算，220萬套需要的后續(xù)投入資金約計2800億左右；
2011年的保障房竣工目標為600萬套，扣除去年開工、今年竣工的220萬套，2011年新開工的1000萬套中，需要逐步竣工約計380萬套，完成投資約5200億；
2011年未竣工的其余在建項目將在2012年逐步竣工，這部分保障房僅需在2011年投入約30%的前期資本金，約2500億。
綜合而言，2011年政府、開發(fā)商、社會資金等多元渠道共需要為保障房提供的融資總量為1.05萬億元。
更進一步，2011年1.05萬億實際投資中，真正由地方政府實際承擔的部分依次是：
經(jīng)濟適用房只需要政府投入前期的土地拆遷與“三通一平”的整理成本�？⒐やN售之后，該成本事實上將由購房家庭承擔，建筑成本由開發(fā)商承擔，經(jīng)適房項目竣工后，政府以3%的基準利潤率再附加一定的浮動利潤空間回購，然后再出售給符合條件的城市中低收入家庭，從而實現(xiàn)資金的循環(huán)。整體上，經(jīng)濟適用房與限價房項目本質(zhì)上仍為商品房，無需政府投入資金。
廉租房約50%的投資需要地方政府承擔。這部分的投資結構是中央政府每平方米補貼400元，省政府財政配套補貼約200元，因此，每平方米1200元建筑成本中的其余600元，即50%的比重需要地方政府承擔。
棚戶區(qū)改造的成本較高，但是考慮到部分棚戶區(qū)項目可通過市場化運作，這部分無需政府投入資金，因此，政府需要投入的是非市場化操作部分，而且對于這部分，棚戶區(qū)改造涉及的工業(yè)企業(yè)、工礦企業(yè)、農(nóng)場 、林場以及參與改造的企業(yè)職工，需要自籌一部分資金，真正由地方政府承擔的比例大約在30%左右；
考慮到目前公租房引入商業(yè)化操作的配套政策仍未完善，以及公租房本身資金投入量大、回收期限長，因此公租房項目的運營需要政府投入30%的前期啟動資本金。
大致匡算，2011年1.05萬億的投資額中約有3800億的部分需要政府通過自身的支出來解決。從調(diào)研情況來看，主要壓力在于一些財力不佳的地方政府，但從目前情況來看，各地也在探索各種模式籌集資金：
構建保障房融資平臺。通過地方政府劃撥土地、以部分財政資金作為前期運作成本，并將政府存量公租房和廉租房等具有穩(wěn)定收入流的項目資產(chǎn)注入，形成一個保障房融資平臺。我們大致測算，如果2011年的資金缺口全部由地方政府通過融資平臺解決，那么考慮地方政府當年貸款償還本金及利息之后的政府償債率約為15.5%，雖然超過12%的安全標準，但由于存量貸款通常由各種形式的隱形擔保，中國多數(shù)地方政府的債務仍處于可覆蓋的安全范圍之內(nèi)。
吸引長期社會資金參與。如果政策空間可以適當打開，社保基金、保險資金、住房公積金等其它社會資金的參與規(guī)�？赡苊黠@加大。目前來看，保障房投資雖然收益率不高，但卻是風險基本可控、收益長期穩(wěn)定、擔保相對可靠的投資品種，符合當前機構資產(chǎn)負債配置的需要，也有助于降低資金運用對資本市場的過分依賴，有效規(guī)避市場波動帶來的風險。因此，一定程度上，以上多種社會資金都有可能通過基金、股權、債權等多種方式投資，支持保障性住房建設。例如，2011年社保投資基金的5%，約1000億的資金空間；保險資金最高可達5000億的空間，如果政策安排妥當，都有可能部分參與保障房項目。例如今年2月全國社�；鹄眯磐匈J款方式投資南京保障房30億元。但由于稅收支持政策目前尚未明朗，目前資金介入程度仍然較為初步，空間尚未充分打開。
土地出讓金收益的10%投入。2011年在房地產(chǎn)調(diào)控的壓力下，預計土地市場難以重演2010年的活躍度，地方政府土地出讓金有可能有所下降。預計2011年這一規(guī)模約為1.5-2萬億左右，土地出讓凈收益約為7000-9000億元左右，因此，可供用于建設保障房的資金規(guī)模約為700-900億元（這是基于完成10%目標的預期）。不過，2010年的2.9萬億土地出讓金中，尚有2314億元結余，預計部分結余資金可用于保障房建設。
采取多元化建設模式分解資金壓力。目前看，資金壓力也可以通過多元化的建設模式予以緩解，并形成一個可持續(xù)的資金循環(huán)：商品房配建經(jīng)濟適用房和公租房、經(jīng)濟適用房小區(qū)配建廉租房、部分棚戶區(qū)項目市場化動作、產(chǎn)業(yè)園區(qū)公租房項目企業(yè)自我運作，總體上看，部分資金壓力可通過市場化操作模式分解。這也是一些財力不濟的地方政府探索的主要方式。
總體上看，以上多種資金解決方式基本可以覆蓋潛在的資金缺口，資金壓力難以成為保障房建設的主要障礙因素。
2011年1000萬套各類保障房用地需求約為3.1億平方米，合計約3萬公頃左右，其中廉租房、經(jīng)適房和限價房、棚戶區(qū)改造、公租房用地需求分別為3748、6497、13993、6872公頃。我們曾經(jīng)強調(diào)，土地供給一直是阻礙保障房大規(guī)模建設的核心原因，但2011年的土地供給問題基本可以消除，原因在于：
保障房用地指標單列：為了避免地方政府傾向于為了獲得土地出讓金而將土地用于商品房，從而對保障房用地形成擠壓，目前部分省市已經(jīng)明確將保障房用地指標單列，即地方政府在總量用地指標中會單獨列出保障房用地限額，這意味著單列土地指標只能用于建設保障房。通常，如果沒有該單列指標，即使地方政府預留了一部分保障房用地，但在整個房地產(chǎn)用地開發(fā)中，保障房用地需求也會被延后安排，也就是說只有在滿足商品房用地供給后，才有可能安排保障房用地。然而，單列指標的推出可以有效解決這一問題。
2010年獲批但未形成實際供給的土地將成為2011年的土地來源：2010年各省市編制的土地供給計劃共計18.5萬公頃，實際完成供給12.5萬公頃，供地完成率67.5%。我們曾經(jīng)指出，2010年18.5萬公頃的供地計劃作為房地產(chǎn)調(diào)控政策的一部分，事實上很大程度上擴大了地方政府的供地空間，使得地方政府把握這一機會集中上報并獲批了大量用地。事后看，18.5萬公頃已遠遠超出了2010年商品房和保障房的實際需求，而且已經(jīng)完成的12.5萬公頃供給也將部分地形成2011年的各類用地，這些用地目前已經(jīng)“四證齊全”，從而可以進入保障房用地正常開發(fā)與建設程序。此外，其余未形成實際供給的約6萬公頃用地中，約有3.3萬公頃為保障房計劃用地，這部分用地已經(jīng)獲得中央審批，預計經(jīng)過相應的土地劃撥程序及辦理“四證”之后，將會形成2011年的保障房供地。
2011年實際需要的新增用地主要集中在廉租房和公租房用地上：雖然2010年預留的3.3萬公頃土地在總量上可以覆蓋2010年約3萬公頃的需求，但是在結構上，2011年經(jīng)適房與限價房、棚戶區(qū)改造的土地供給十分充足，甚至有較大節(jié)余，然而廉租房和公租房土地供給卻存在明顯缺口，特別是公租房的新增供地需求為6300多公頃，預計這一部分將成為土地供給的重點。
國土資源局規(guī)定2011年“招拍掛”的每一宗土地的10%必須配建保障房，因此，商品房供地本身也將包含相應的保障房用地，其中商品房用地將按照市場價格進行土地出讓，保障房用地則為劃撥。
作者簡介：
巴曙松，華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟學家，國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長。
華中煒，華創(chuàng)證券研究所宏觀研究員。
楊現(xiàn)領，華創(chuàng)證券研究所宏觀研究員。