在酷熱的鄉(xiāng)間小道上趟了半個多鐘頭，周長富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家。”
　　這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院，足足塌落了一半。
　　31歲的周長富是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉(xiāng)的鎮(zhèn)上買了新房。而鄉(xiāng)下的這處老宅空居多年久未打理，現(xiàn)在已沒法再住人了。
　　全村8000多口人，有三分之二長年在外打工。村里現(xiàn)在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。
　　兩年半以前，重慶在全市范圍內(nèi)啟動地票交易試驗，推動這些荒置的土地通過復(fù)墾而變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO(shè)用地。重慶也因此成為全國首個，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內(nèi)推行這場“新土改”試驗的城市。
　　孔目村正是重慶市地票交易的示范點之一。而在這場土地試驗進入第三個年頭之時，周長富聽到消息，今年重慶將擴大地票交易規(guī)模、完善利益分配機制。而民間一直企盼的開放農(nóng)戶個體直接參與地票交易的方式，也將有望進入實施操作。
　　他的舊宅子，看來有了直接“變現(xiàn)”的希望。

　　1.地票受益權(quán)之爭

　　2008年12月，以地票交易為主體的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價值103.3億元。成交均價由8.02萬每畝，提高到16.7萬/畝。
　　根據(jù)重慶地票制度的設(shè)計，經(jīng)驗收后的復(fù)墾交易指標(biāo)，作為地票進入設(shè)于主城區(qū)的重慶農(nóng)村土地交易所交易。地票的價款，大部分返還指標(biāo)產(chǎn)出地農(nóng)村，按2009地票均價每畝9萬計，獲得近400萬左右的資金。
　　在地票的收益分配鏈條上，從復(fù)墾到最后通過招拍掛落地，有農(nóng)民，有集體經(jīng)濟組織，有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還有政府土地復(fù)墾機構(gòu)等等。而如何在分配中保障相對弱勢的農(nóng)民的利益，這是最受關(guān)注的問題，也是對地票制度爭議最大的地方。
　　正因為地票制度以反哺“三農(nóng)”為出發(fā)點，所以如何保障農(nóng)民的利益成為各界關(guān)注的核心。
　　地票成立之初，重慶農(nóng)村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農(nóng)村。其確立的原則是，地票的成交價，一部分支付復(fù)墾成本，一部分對建設(shè)用地上的房屋比照征地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，還有一部分是支付宅基地復(fù)墾農(nóng)民購房補貼。如有結(jié)余，再由區(qū)縣政府建立耕地保護基金。
　　區(qū)縣政府被允許在此框架下制定具體的實施辦法。如江津區(qū)國土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復(fù)墾的農(nóng)民，其余20%用于全區(qū)耕地保護和統(tǒng)籌農(nóng)民社會養(yǎng)老保險。
　　這是重慶各區(qū)縣中給予農(nóng)民比例較高的分配辦法。但有觀察者認(rèn)為，農(nóng)民獲得的補償總體還是過低。
　　國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在對重慶市地票交易改革進行調(diào)研之后，在其撰寫的報告中說，“目前地票收益用于被拆遷農(nóng)戶的比例偏低，農(nóng)民直接拿到的大約只相當(dāng)于當(dāng)前征地補償?shù)乃�平。�?BR>　　他以10萬元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬元)直接用于
　　被拆遷農(nóng)戶的房屋補償和購房補助，30%用于集體經(jīng)濟組織補償和復(fù)墾，30%作為提取的耕地保護基金和土地整治資金留存在區(qū)縣政府管理使用。
　　董祚繼認(rèn)為，耕地保護基金和土地整治資金主要應(yīng)通過政府財政渠道解決，而不宜通過地票收益進行籌集；地票增值的主要部分也應(yīng)返還農(nóng)民。
　　2010年9月26日，重慶市國土局出臺《關(guān)于規(guī)范地票價款使用促進農(nóng)村集團建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見》(渝國土房管384號文)，對地票的分成作了較為清晰的界定。
　　此384號文將地票分為基準(zhǔn)價款和增值價款�；鶞�(zhǔn)價格的設(shè)定，充分考慮了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成本、房屋和地上構(gòu)(附)著物補償、土地使用權(quán)補償、農(nóng)戶購房補助、農(nóng)村建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)化補償?shù)纫蛩兀辉鲋凳找�，則是指交易完成扣除成本后的利潤。
　　這個分配辦法規(guī)定，基準(zhǔn)價格扣除成本后，由農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按85：15比例進行收益分配，其中農(nóng)戶所得每畝不低于9.6萬元、集體經(jīng)濟組織每畝所得1.7萬元。
　　地票成交后，價款高于基準(zhǔn)價格部分的價款，仍按85：15的比例再次分配給農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織。
　　“基層價是個保護價，保護價會隨著價格走勢調(diào)高。”重慶市農(nóng)村土地交易所執(zhí)行總裁黃茂軍說。
　　這個辦法在市內(nèi)各個區(qū)縣引起了很大的反響，政府各界對此態(tài)度不一。某區(qū)國土局官員說，384號文意味著地票的收益幾乎都給了農(nóng)民，而對復(fù)墾費用也作了界定為1.2萬每畝左右，復(fù)墾工作幾乎沒有利潤，這會影響到很多供地的積極性。
　　江津區(qū)國土局官員周思恒表示，在市局384號文件下發(fā)后，區(qū)國土部門對分配辦法進行調(diào)整討論了幾個月，還未定稿，“要考慮的細(xì)節(jié)太多”。
　　不過他表示，農(nóng)民利益確實應(yīng)該是首要考慮的。

　　2.農(nóng)戶有望直接上市交易土地

　　據(jù)重慶市國土局向本報記者透露，目前，地票制度的一個新改革正在醞釀中，將允許個體農(nóng)戶零星復(fù)墾自己的宅基地，然后到農(nóng)村土地交易所進行交易。
　　記者了解到，重慶在第二次全國土地大調(diào)查后，將對農(nóng)民及集體的土地進行確權(quán)頒證。
　　“農(nóng)民怎么賣、什么價位賣、賣多少，下一步可以由他們自己選擇�！币晃皇袊�土局官員稱。
　　重慶“新土改”醞釀大動作：讓農(nóng)民自主買賣地票
　　重慶市農(nóng)村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經(jīng)考慮到了今后推出個體交易的情況。
　　在權(quán)屬清晰的情況下，農(nóng)民如果要賣地票，可以在農(nóng)村土地交易所開一個保證金賬戶，就像股票一樣，將手中的地票賣掉，就有資金到賬。
　　目前，農(nóng)民復(fù)墾補償?shù)膬r格，基本上由地方政府單方面規(guī)定，而農(nóng)民在此過程中基本缺乏談判權(quán)。而制度研究者已公認(rèn)，維護土地交易中農(nóng)民權(quán)益的最好方式，是賦予其零星復(fù)墾、直接參與地票交易的權(quán)利。
　　盡管在農(nóng)村土地交易所的交易規(guī)則中，農(nóng)民個體早是被允許參與指標(biāo)的交易的，但過去均認(rèn)為，這只能在理論上可行。因為地票交易是以“宗”為單位，每宗在100畝以上，這種門檻很難為單個農(nóng)戶所接受。
　　此外，每一宗地的來源也非常復(fù)雜，有的可能是荒地復(fù)墾而成，也可能是宅基地，涉及農(nóng)民拆遷安置，成本不等，也難以與單個農(nóng)戶的地塊相對應(yīng)。
　　因此，目前的地票交易主體多為區(qū)縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農(nóng)村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復(fù)墾方，事實上壟斷了地票的供給。
　　“這種制度設(shè)計使土地整理中心對農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟組織的補償占有強勢地位，而農(nóng)民可獨立交易后，有望改變這一局面�！碑�(dāng)?shù)匾晃粚W(xué)者表示。
　　不過，一家基層政府土地整理中心的負(fù)責(zé)人擔(dān)心，復(fù)墾涉及很多規(guī)劃、技術(shù)、測量方面的程序和手續(xù)，放開之后個體農(nóng)戶能否操作得了？
　　受訪的一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此項改革則表示認(rèn)可。李市鎮(zhèn)政府的一位官員認(rèn)為，農(nóng)戶自己交易的話，可能會避免很多矛盾�！罢�府不可能大包大攬，至于農(nóng)民與復(fù)墾公司之間，仍可建立委托關(guān)系，使復(fù)墾更加專業(yè)化�！�
　　此外，重慶市也將允許企業(yè)充分參與地票競買，這樣也有利發(fā)揮市場定價機制，使地票獲得最佳定價，增強農(nóng)村的反哺力度。
　　目前，農(nóng)村土地交易所的市場化還有待增強，房地產(chǎn)企業(yè)的參與度不高。據(jù)統(tǒng)計，目前參與土地交易的，40%是民營企業(yè)，另外40%是國有企業(yè)，政府土地儲備機構(gòu)占20%，1%左右為個人。
　　造成這一狀況的主要原因是，現(xiàn)行政策對于地票持有者的保護并不完善。從地票落地，到規(guī)劃部門批準(zhǔn)，再到征轉(zhuǎn)、拆遷，過程繁雜歷時較長，而持票人最終仍要進入土地招拍掛競爭。
　　一位當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)企業(yè)老總表示，當(dāng)下地產(chǎn)界對地票尚持觀望態(tài)度，接受還有一個過程。
　　重慶市農(nóng)村土地交易所對此的考慮，是以后將以持有地票作為入場拍賣的前置，但在哪個環(huán)節(jié)要求持有地票，還需進一步加以考慮。
　　為方便地票的流動性，農(nóng)村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當(dāng)?shù)臅r候推出二級市場。
　　黃茂軍告訴記者，有關(guān)地票市場化的改革操作非常慎重，現(xiàn)在正在進行制度設(shè)計，包括供應(yīng)量、供應(yīng)規(guī)模以及價格的控制，以防在這個領(lǐng)域出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫。

　　3.交易量將繼續(xù)放大

　　接下來，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗兩年多來土地改革及各項制度設(shè)計的效果。
　　其農(nóng)村土地交易所成立之初，按國土資源部要求，地票交易規(guī)模限于國家給重慶用地指標(biāo)的10%，及1萬到1.5萬畝。
　　重慶市國土局對本報記者透露，目前，國土資源部已放松了這一控制。
　　據(jù)了解，重慶全市經(jīng)營性用地需求在3萬畝左右，再考慮一部分富余儲備，估計地票交易量會較往年提高。
　　據(jù)重慶市農(nóng)村土地交易所介紹，地票增量將來自三部分：
　　一個是重慶在去年啟動了戶籍改革，部分農(nóng)民可能會自愿退出的土地，當(dāng)?shù)仄钡膬r格市場有吸引力的時候，轉(zhuǎn)戶居民會做出相關(guān)出讓選擇。
　　另外，重慶今年規(guī)劃了10萬套針對農(nóng)村危舊房改造的新村建設(shè)。黃茂軍說，財政將為新村建設(shè)承擔(dān)70%的建設(shè)成本。新村建成后，單戶農(nóng)民的居住占地面積將縮小，節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)將成為新的地票增量。
　　還有一塊來源，就是農(nóng)村閑置、廢棄的宅基地。
　　“當(dāng)然，所有這些供給的基礎(chǔ)都是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上的�！秉S茂軍說，農(nóng)戶自愿原則是地票政策設(shè)計和實際操作中貫徹始終的核心理念。
　　地票交易量放大之后，對地票各個環(huán)節(jié)能否順利運行，都是個考驗。但其中更令業(yè)界關(guān)注的話題是，此舉會不會加大區(qū)域的不平衡？
　　西南大學(xué)教授邱道持告訴記者，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠(yuǎn)地區(qū)也有擔(dān)心，會不會在擴大地票交易量之后，建設(shè)用地都集中于主城一小時經(jīng)濟圈，而給兩翼留下廣袤的農(nóng)村？
　　長年從事農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的重慶邁德投資咨詢有限公司總經(jīng)理趙宜勝認(rèn)為，地票實際上是一種發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，建設(shè)用地像農(nóng)村的血脈，也許今天它暫時不需要，但未來需要發(fā)展的時候怎么辦呢？所以要慎重。
　　邱道持認(rèn)為，市級部門應(yīng)有效調(diào)控規(guī)模，合理規(guī)劃，以保證農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性問題，并重視由于城鄉(xiāng)區(qū)域在工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方向上的差異而產(chǎn)生的巨大的收益落差的問題。
　　但從重慶市農(nóng)村土地交易所兩年的交易情況來看，它并未完全體現(xiàn)，主城土地價值高，吸納消化地票的強力就越強的趨勢。
　　該市農(nóng)村土地交易所官員發(fā)現(xiàn)，本地開發(fā)商在主城區(qū)落地時遇到大企業(yè)的競爭，往往會選擇把地票落到主城之外。
　　買有地票的金科地產(chǎn)集團，也選擇在區(qū)縣落地，集團副總裁李戰(zhàn)洪解釋，這與集團的區(qū)縣戰(zhàn)略有關(guān)。
　　趙宜勝認(rèn)為，長遠(yuǎn)角度來看，解決該問題的一個有效途徑，是搞好農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移工作，使農(nóng)村勞動力真正能夠從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)�！昂迷谥貞c的戶籍改革已在做這方面的推動�！�

　　4.打通要素聯(lián)接

　　地票運行兩年多來，重慶市已建立起了一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地要素市場。為了保證交易量，并避免國家無償指標(biāo)與地票這一有償指標(biāo)雙軌制存在，重慶農(nóng)村土地交易所出臺規(guī)定要求，在主城區(qū)，國家計劃指標(biāo)只能用于工業(yè)、公共設(shè)施等項目，經(jīng)營性用地必須通過地票取得。
　　這使邊遠(yuǎn)的區(qū)縣具有土地復(fù)墾的熱情。在指標(biāo)可大范圍流轉(zhuǎn)之前，重慶最偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟不發(fā)達的城口縣，建設(shè)用地指標(biāo)價格每畝僅2萬－3萬元，而在交易所拍賣后，目前最高可達17萬元，溢價八倍有余。
　　在此基礎(chǔ)上，重慶正在進一步探索將資本與土地要素打通。黃茂軍透露，重慶正在考慮將地票質(zhì)押推廣到農(nóng)村宅基地及房屋的抵押。
　　過去因為法律的限制，銀行有種種顧慮，不愿接受宅基地的抵押。“未來以地票作為質(zhì)押，金融機構(gòu)就愿意介入，農(nóng)村一家一戶可獲得貸款，有了發(fā)展的資本�！秉S茂軍說。
　　2009年12月，重慶農(nóng)村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協(xié)議，探索地票質(zhì)押。2010年8月，重慶嶺尚農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以4270萬元金額購得300畝地票作質(zhì)押，獲得了銀行提供的總額3000萬元貸款，成為地票質(zhì)押第一例。
　　在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，土地不僅和資本要素市場建立了聯(lián)系，必然還要涉及到勞動力要素市場的聯(lián)動。
　　2010年出臺的重慶戶籍改革方案明確提出：“鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房�！倍鴮Ψ艞壵�基地及農(nóng)戶的補償，則按地票價值進行補償。
　　這個系統(tǒng)性改革方案的另外一個主要構(gòu)件，是大規(guī)模的公租房的建設(shè)。與前面農(nóng)民有償放棄農(nóng)村宅基地相對應(yīng)，這個改革試圖解決戶改后農(nóng)民到城市居住的問題。
　　這些探索獲得一定的肯定。近日由國土資源部法律中心組織的一次內(nèi)部論壇上，不少專家也以重慶“地票”交易模式為例，提出其讓農(nóng)民真正參與到土地產(chǎn)權(quán)交易當(dāng)中，社會資本炒作成分比較少，可以作為征地制度改革的一個借鑒。
　　不過，對于以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場為目標(biāo)，以及地票能否成為一個普適性的制度，重慶顯然還有很長的路。
　　對于重慶在地票制度設(shè)計上的探索，西南政法大學(xué)副校長劉俊認(rèn)為，當(dāng)前需要迫切厘清核心理論問題。
　　“地票的性質(zhì)究竟是什么，交易的是什么，指標(biāo)一般意義上，是一種行政權(quán)，那么行政權(quán)可不可在市場上交易？如果不是行政權(quán)，那它賣的是什么產(chǎn)品？”
　　劉俊認(rèn)為，在理論上解答這些疑問之后，才能搭建一個公平分配的基礎(chǔ)�！耙驗橥恋氐闹贫纫蕾囆院軓姡�一旦成形，改起來也很難�！�
　　不過，周長富近日已向孔目村委會遞交了復(fù)墾申請。他不太理會這些聽起來很深奧的理論，而關(guān)注自家的宅基地在復(fù)墾交易后能拿到多少錢。“如果能自己賣，肯定要試試�！�