我國的住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面卓有成效，但與發(fā)達國家或地區(qū)相比，我國的住房保障體系建設起步較晚，存在著保障房名目繁多、覆蓋面狹窄，投融資渠道單一、城市政府預算不足，相關配套政策不完善、缺乏統(tǒng)一有效的管理體制，地方政府執(zhí)行力度不夠、監(jiān)督機制不健全等的問題。從發(fā)達國家和地區(qū)住房制度的設計、保障性住房的特點以及住房市場的發(fā)展演變來看，建立多層次、多渠道住房保障體系是實現(xiàn)“居者有其屋”的主要途徑。

　　完善住房保障制度是政策實施重要保證

　　保障性住房體系建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，完善住房保障制度(法制規(guī)范、管理制度、審核程序和運行機制)是保障性住房政策實施的重要保證。政府需要提升住房政策到法制層面，建立公共住房專業(yè)化管理機構進行系統(tǒng)管理和控制，健全公共住房投融資政策和運行機制，強化政府對保障房建設工作的責任意識，將保障房建設納入政績考核中。
　　加強保障性住房政策的法制化和規(guī)范化。在美國、日本、新加坡等國家，住房保障法律都是國家大法，其制定是各國政府的一項重要任務。發(fā)揮、提升我國保障性住房政策的領導力和執(zhí)行力，必須跳出保障性住房政策本身，從立法、規(guī)劃與體制層面加以突破。
　　我國目前的住房法律體系中還沒有住房保障法律。應將住房保障工作納入目標管理，盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對住房保障的實施計劃、惠及對象、供應標準、資金運作方式、運作機構、保障措施等進行法律界定，包括明確保障性住房含義及保障對象；規(guī)定保障性住房準入標準、保障水平、保障方式，同時對違反法律的行為予以嚴懲；明確各級政府在住房保障資金投入、土地提供、金融支持、財稅優(yōu)惠等方面的具體責任；要求并保障財政撥款計劃、租金控制計劃、稅收減免計劃、抵押貸款貼息計劃等的實施；建立健全保障性住房的地方性配套法規(guī)，如房地產產權產籍管理、住房保障基金管理、個人入和信用管理等，形成較為完備的法律法規(guī)體系。
　　設立全面負責保障性住房規(guī)劃、建設、分配、使用和退出等環(huán)節(jié)
　　建立行之有效的公共住房專業(yè)管理機構。保障性住房實施需建設部、民政部、財政部、發(fā)改委、稅務總局、人民銀行等多部門協(xié)調多項配套政策的落實，在緊缺資源管理權限分散的情況下，容易產生權利尋租，滋生腐敗。新加坡和香港的公共住房從選址規(guī)劃、開發(fā)建設、運營管理到社會分配，都處在高效運行的政府專門機構的管理透明下，使得其保障性住房體系得到不斷發(fā)展和完善。
　　為確保保障性住房建設、管理的專業(yè)性和系統(tǒng)性，設立全面負責保障性住房規(guī)劃、建設、分配、使用和退出等環(huán)節(jié)的政府專門管理機構，從功能上分為決策層和執(zhí)行層。決策層為專門成立的決策協(xié)調機構，負責制定政策和長期發(fā)展計劃，并在保障性住房建設發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的報批、建設項目用地的選址與開發(fā)、項目的建設、銷售與經營管理等環(huán)節(jié)整體負責與計劃、財政、金融、土地、法律、建設等部門的溝通與協(xié)調。
　　執(zhí)行層具體落實保障性住房的租購申請和資格審查。制定享受保障性住房的家庭收入和成員結構標準、住房面積標準及相應的分級差價標準；建立多部門聯(lián)動、跨地區(qū)的包括個人信用檔案、個人信用評估等內容在內的個人征信管理體系；引入社會征信機制，建立個人誠信申報、要約審核、社區(qū)評議、媒體公示等制度，對家庭收入、住房狀況等情況進行全面審查；建立保障住房對象檔案信息系統(tǒng)，適時、準確的動態(tài)核定家庭收入，提供保障性住房“準入”和“退出”的監(jiān)管。

　　健全保障性住房投融資政策和運行機制

　　健全保障性住房投融資政策和運行機制。保障性住房建設和管理，存在前期投資量大、形成資產多、管理時間長、資產分布廣泛的特點，僅靠政府投資難以滿足建設資金的需要。在不減少政府投資的基礎上，以多元化的融資方式推進保障性住房建設至關重要。
　　首先，發(fā)揮政府在保障性住房融資機制中的主導地位。加大財政預算安排，將住房保障資金需求納入公共財政預算支出之中；繼續(xù)推行從土地出讓凈收益中安排一定資金；充分利用住房公積金閑置資金、保險資金、企業(yè)年金等長期資金用于保障房建設，制定促進保障性住房建設和租賃市場發(fā)展的土地、財稅、金融等政策；推動各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障性住房建設。建立長期穩(wěn)定的保障性住房建設財政資金投入機制，確保年度財政預算中保障性住房項目支出的比例，合理安排保障性住房項目的支出結構。
　　其次，引導社會力量參與投資建設和運營，多渠道多方式籌集資金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收購商品房作為保障房來源；制定集體用地建設公租房的試點方案；引入民間資本等。另外，將房地產信托投資基金(Reits)引入公租房建設領域，利用社會化資金和商業(yè)化運作來幫助解決保障房的資金難題，完成公共品和資本品的對接。甚至可以由地方政府發(fā)行基礎設施類投資公司債券或住房保障福利彩票來支持公租房建設。
　　建立圍繞住房保障工作核心的監(jiān)督與考核機制。政府是保障性住房制度的執(zhí)行主體，實行住房保障是政府的責任和義務。盡管保障性住房制度建設已納入地方政府的目標責任制管理，但由于沒有具體的政府績效考核評價體系及政策執(zhí)行的激勵、約束機制，在沒有明確規(guī)劃指標的情況下，部分城市對保障性住房建設采取消極對待，或作為政府形象工程來執(zhí)行，從經濟學角度，根本原因在于激勵和懲罰機制的缺位。有必要把保障性住房建設作為一項重要政治任務和保障、改善民生的重點工作，列入政府的重要議事日程，納入各級政府的績效考核程序。
　　政府各有關部門應將住房保障工作納入政府目標管理和民主評議機制，各級政府牽頭成立的保障性住房工作領導小組負責制定有關政策，并協(xié)調解決實施過程中的重大問題。將政府用于住房保障方面的財政支出金額、投入比例及增長幅度、解決中低收入群眾住房問題戶數(shù)和覆蓋面等列為政府考核內容進行問責，實行一票否決制。改變唯經濟量的政績評價方式，按經濟、效率、效果和公平指標構建合理的保障性住房政策績效評估指標體系。切實加強對住房保障制度實施的組織領導，落實人員編制和工作經費，納入有關部門主管領導的年終考核，確保住房保障制度順利實施。

(作者為同濟大學經濟與管理學院副院長　博士生導師)