最近，國(guó)內(nèi)部分機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及城投債券風(fēng)險(xiǎn)給予了關(guān)注，產(chǎn)生了較大影響。針對(duì)這些關(guān)注，中國(guó)證券報(bào)記者日前專訪了國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林。他就上述關(guān)注問題指出，目前我國(guó)出現(xiàn)政府性債務(wù)違約可能性并不大，下一步將進(jìn)一步完善城投債券發(fā)行制度和防范風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，并盡快建立我國(guó)地方政府債務(wù)管理體系等。
政府性違約可能性不大
中國(guó)證券報(bào)：隨著歐美等國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)陸續(xù)爆發(fā)，有關(guān)方面對(duì)中國(guó)政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)更加關(guān)注，您如何看待政府的舉債行為和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？
徐林：吸取歐美等國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn)，采取必要措施加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防范我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，十分必要。但在具體評(píng)估我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度時(shí)，也要看到我國(guó)與歐美國(guó)家的不同之處。
從舉債目的看，我國(guó)地方政府性債務(wù)，特別是地方投融資平臺(tái)公司形成的債務(wù)，主要用于各地基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)�？紤]到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一次性投入規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)、當(dāng)代人投資后代人享用等特點(diǎn)，通過舉債進(jìn)行建設(shè)，當(dāng)代人和后代人共同承擔(dān)債務(wù)還本付息責(zé)任，可以更好地體現(xiàn)代際公平，克服當(dāng)期建設(shè)資金不足的瓶頸制約，有利于加快完善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是一種合理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)行為。政府舉債建設(shè)形成了大量資產(chǎn)，相當(dāng)部分資產(chǎn)具有長(zhǎng)期的直接收益，一些沒有直接收益的項(xiàng)目，也具有間接的經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府財(cái)力的增長(zhǎng)，都具有積極意義，不能簡(jiǎn)單地用“寅吃卯糧”來作價(jià)值判斷。
當(dāng)然，這并不意味著政府可以無節(jié)制地借債，關(guān)鍵是要把投資規(guī)模和債務(wù)規(guī)模，控制在合理的范圍內(nèi)，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性的償債風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)務(wù)院高度重視防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從2009年下半年就開始要求有關(guān)部門調(diào)研這一問題，并出臺(tái)了規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司管理和舉債行為的文件。國(guó)家審計(jì)署還專門組織力量，對(duì)全國(guó)各地的政府債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格審計(jì)。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)論表明，我國(guó)地方政府的累積債務(wù)相對(duì)于償付能力來看，風(fēng)險(xiǎn)是總體可控的。從相關(guān)債務(wù)指標(biāo)看，我國(guó)包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到50%，遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家。
考慮到我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期，政府財(cái)力增長(zhǎng)也相應(yīng)較快，政府還擁有較多的可變現(xiàn)資產(chǎn)，相對(duì)于目前的負(fù)債規(guī)模，政府總體上具有較強(qiáng)的償債能力。隨著各級(jí)政府和有關(guān)監(jiān)管部門越來越重視對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控，采取積極有效的措施化解部分地區(qū)和領(lǐng)域的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在我國(guó)出現(xiàn)政府性債務(wù)違約的可能性是不大的。
中國(guó)證券報(bào)：最近，債券市場(chǎng)城投債券發(fā)行不暢，發(fā)行利率較高，從城投債券發(fā)行監(jiān)管部門的角度，您如何看待這一現(xiàn)象？
徐林：出于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，最近投資者對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行的“城投債券”的還本付息能力也產(chǎn)生了懷疑。
我認(rèn)為，投資者采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)是成熟的表現(xiàn)，但出于對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理判斷，并進(jìn)而對(duì)城投債券進(jìn)行唱空或做空，是沒有必要的。
最近企業(yè)債券特別是城投債券的發(fā)行難度加大，發(fā)行利率也有較大幅度上升。主要原因有兩個(gè)：一是我國(guó)貨幣政策由適度寬松轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，人民銀行多次提高存款準(zhǔn)備金率和存貸款基準(zhǔn)利率。不僅是城投債券發(fā)行利率，債券市場(chǎng)所有品種發(fā)行利率整體上都表現(xiàn)出向上的走向，這是貨幣政策調(diào)整的正常結(jié)果；另一個(gè)原因可能是投資者對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城投債券風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，導(dǎo)致城投債券發(fā)行產(chǎn)生較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。
城投債券收益率上升，對(duì)債券投資人來說不是壞事，有利于提升城投債券的資產(chǎn)配置價(jià)值。對(duì)發(fā)行人來說，由于融資成本提高，則需要在發(fā)債時(shí)機(jī)和發(fā)債規(guī)模上進(jìn)行合理的把握。
至于城投債券的風(fēng)險(xiǎn)一定就高于同級(jí)別其他信用債券的看法，我個(gè)人不贊成這一判斷。城投債券是投融資平臺(tái)公司債務(wù)中條件最嚴(yán)格也是最透明的債務(wù)，債券發(fā)行人是優(yōu)質(zhì)的，還本付息也是正常的。投資者對(duì)城投債券風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出的恐慌，是沒有必要的。
加強(qiáng)城投債監(jiān)管 完善制度建設(shè)
中國(guó)證券報(bào)：城投債券作為地方政府投融資平臺(tái)公司公開發(fā)行的債券，這幾年發(fā)展比較快，有的媒體甚至用“井噴”來描述，您如何看待城投債券這幾年的發(fā)展和作用？
徐林：這幾年城投債券發(fā)行數(shù)量的確有所增加。地方投融資平臺(tái)公司通過發(fā)行債券進(jìn)行融資，符合提高直接融資比重的要求。考慮到債券融資相對(duì)于銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動(dòng)性等方面的優(yōu)勢(shì)，城投債券也適應(yīng)了發(fā)行人和投資人的需要，這是這幾年城投債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大的主要原因。
“十一五”期間，我委核準(zhǔn)發(fā)行的企業(yè)債券累計(jì)為12970億元，其中城投債券共發(fā)行3475億元，占比只有26.8%。
城投債券的發(fā)行有比較嚴(yán)格的條件，除了要滿足《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定的發(fā)債條件外，城投債券募集資金必須用于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并經(jīng)過合規(guī)審查的政府投資項(xiàng)目。
從已發(fā)行的城投債券用途看，主要用于城市給排水管網(wǎng)設(shè)施、道路、橋梁、燃?xì)�、熱力、垃圾和污水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，江河湖泊治理，保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)，城市軌道交通，城市文化和體育設(shè)施，地震災(zāi)后重建等領(lǐng)域。這些項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市設(shè)施改善、污染治理和環(huán)境保護(hù)等，都起到了積極的作用。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，城投債券作為中國(guó)債券市場(chǎng)的“準(zhǔn)市政債”，發(fā)行規(guī)模還會(huì)穩(wěn)步擴(kuò)大，一方面為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更加規(guī)范透明的融資渠道，另一方面也為廣大機(jī)構(gòu)投資者提供更好的固定收益類產(chǎn)品。
中國(guó)證券報(bào)：面對(duì)市場(chǎng)對(duì)城投債券風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，作為監(jiān)管部門，是如何更好地防范城投債券可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)的？
徐林：從目前看，雖然已發(fā)行的城投債券的還本付息都是正常的，但客觀地說，城投債作為一個(gè)信用產(chǎn)品，不可能是完全無風(fēng)險(xiǎn)的。
最近，有媒體對(duì)城投債券用“違約開始了”、“違約在蔓延”為標(biāo)題進(jìn)行了連續(xù)報(bào)道。我看了以后很受震動(dòng)，雖然報(bào)道內(nèi)容并沒有具體的城投債券還本付息違約案，但卻提醒了我們要更加關(guān)注城投債券可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并采取措施切實(shí)保護(hù)債券投資人的合法權(quán)益。
作為城投債券發(fā)行監(jiān)管部門，我們對(duì)城投債券發(fā)行人的審核一直是比較嚴(yán)格的。首先，地方投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行債券，必須符合一些基本的條件：企業(yè)必須連續(xù)三年盈利，且三年平均凈利潤(rùn)能夠覆蓋債券一年利息；企業(yè)發(fā)行的債券余額不得超過其凈資產(chǎn)的40%；募集資金投向必須符合產(chǎn)業(yè)政策，所投項(xiàng)目必須經(jīng)過合規(guī)性審查。從去年開始，我們還控制了投融資平臺(tái)公司發(fā)債的范圍，只有列入全國(guó)財(cái)政收入百?gòu)?qiáng)縣的縣級(jí)及縣級(jí)以上政府投融資平臺(tái)公司，才能申請(qǐng)發(fā)行“城投債券”。為了將城投債券的發(fā)行與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制相結(jié)合，我們還規(guī)定，如果一個(gè)地方的累計(jì)政府性債務(wù)占財(cái)政總收入的比例超過100%，就不得再通過發(fā)行“城投債券”新增政府性債務(wù)。正是有了這樣一些嚴(yán)格的規(guī)定，使得很多投融資平臺(tái)公司，難以滿足發(fā)行“城投債券”的資格和條件，這在相當(dāng)程度上控制了城投債券的發(fā)行規(guī)模，也降低了“城投債券”的風(fēng)險(xiǎn)。為了控制地方政府“本屆發(fā)債下屆還錢”的道德風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)城投債券，我們還安排了專門的償債均攤機(jī)制，也就是將債券還本壓力在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行合理分?jǐn)偅苊庠谧詈笠荒昀鄯e過大的還本壓力和風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)證券報(bào)：最近，有媒體報(bào)道了云投集團(tuán)等發(fā)債企業(yè)轉(zhuǎn)移核心資產(chǎn)，損害債券持有人利益的事件，并對(duì)債券市場(chǎng)形成了不小的沖擊。作為監(jiān)管部門，你們?nèi)绾慰紤]防止這類事件再次發(fā)生，更好地保護(hù)債券投資人的利益？
徐林：發(fā)債企業(yè)在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，極可能對(duì)債券持有人利益構(gòu)成不利影響，直接涉及到債券持有人利益的保護(hù)問題。看到報(bào)道后，我們立即與云投集團(tuán)進(jìn)行了溝通，要求云投集團(tuán)資產(chǎn)重組方案的實(shí)施不得損害債券持有人利益，并嚴(yán)格按照合規(guī)程序進(jìn)行。
同時(shí)，我委也注意到在企業(yè)債券存續(xù)期內(nèi)，需要對(duì)發(fā)行人資產(chǎn)重組等重大事宜加強(qiáng)監(jiān)管，督促發(fā)行人嚴(yán)格按照債券募集說明書的各項(xiàng)約定認(rèn)真履約，在制度上對(duì)債券持有人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。
為此，我委專門發(fā)布了《國(guó)家發(fā)改委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，要求各地發(fā)改委配合我委加強(qiáng)對(duì)企業(yè)債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)行人募集資金用途變更、資產(chǎn)變更、還本付息、信息披露等方面的監(jiān)管。