“一群大蓋帽管不住幾根豆芽”、“八個(gè)部門看不緊一頭豬”......面對(duì)層出不窮、越來(lái)越讓人觸目驚心的食品安全問(wèn)題，社會(huì)常將輿論矛頭指向監(jiān)管。但記者在湖南、河南、北京、湖北基層一線走訪，耳聞目睹，深感亟待改善的官方監(jiān)管背后，還存在著需要喚醒的“沉默的大多數(shù)”。
近年來(lái)，社會(huì)公眾對(duì)各種食品安全違法行為深惡痛絕，街談巷議、網(wǎng)絡(luò)輿論指斥之聲風(fēng)起云涌。但一回到生活現(xiàn)實(shí)，人們對(duì)那些就盤踞在身邊、經(jīng)常顯山露水的假劣食品制售者，或聽(tīng)之任之，或噤若寒蟬。
一些有心維護(hù)食品安全的一線執(zhí)法者坦言，在此背景下，中國(guó)即使建立全世界最嚴(yán)厲的監(jiān)管機(jī)制，所產(chǎn)生實(shí)際效果也難免“掛一漏萬(wàn)”。他們呼吁，要迅速動(dòng)員社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)每一份子、每一個(gè)民間機(jī)構(gòu)特別是行業(yè)協(xié)會(huì)組織的力量，掃清公眾參與司法障礙和建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，中國(guó)維護(hù)食品安全才有希望。
“群眾缺位”引發(fā)沉重思考
湖南省株洲市是我國(guó)中部一座正在強(qiáng)勢(shì)崛起的工商業(yè)重鎮(zhèn)，城市化發(fā)展速度很快，而由此帶來(lái)的食品安全監(jiān)管壓力也很突出。
根據(jù)巡查過(guò)程中捕捉到的一些蛛絲馬跡，株洲市質(zhì)監(jiān)局懷疑有人在使用劣質(zhì)原料制造所謂“精煉豬油”。株洲市質(zhì)監(jiān)局食安科科長(zhǎng)朱悅先等執(zhí)法人員“大海撈針”，好不容易將“包圍圈”縮小到了株洲市內(nèi)一個(gè)“城中村”。
悄悄進(jìn)“村”的朱悅先等人雖已嗅到了刺鼻的臭氣，但面對(duì)鱗次櫛比的居民樓，黑作坊究竟在哪？執(zhí)法人員逢人就問(wèn)，得到的答復(fù)都是搖頭稱“不知道”。只有一位老者，欲言又止。
朱悅先見(jiàn)狀與他溝通，希望他能打消顧慮。老者遲疑再三，提了一個(gè)條件：你必須賭咒發(fā)誓如果提供線索造成后患，個(gè)人和家庭承擔(dān)全部后果！待朱悅先照辦，老者才對(duì)朱一番耳語(yǔ)，指認(rèn)了黑作坊具體所在。
“這個(gè)黑作坊，生產(chǎn)環(huán)境臭氣熏天，鬧得一條街都蒼蠅橫飛、鼠蟲(chóng)亂竄，排出的廢水污染了一條水渠。周邊生活著這么多住戶，竟大都忍氣吞聲，倒是黑作坊主被‘抓現(xiàn)場(chǎng)’時(shí)反而有點(diǎn)理直氣壯。”參與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的官員們事后思考此事備感心情沉重。
株洲市這起執(zhí)法實(shí)踐中面對(duì)的情況，從側(cè)面揭示出我國(guó)食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的“軟肋”。以中等城市為例，質(zhì)監(jiān)部門20來(lái)個(gè)左右的食品安全監(jiān)管人員，所要面對(duì)的當(dāng)?shù)亍坝信朴凶C”的食品生產(chǎn)企業(yè)有數(shù)十至上百家，而“證照不全”或者“無(wú)牌無(wú)證”的小作坊，多如牛毛。“梳理”一遍，一年到頭疲于奔命也會(huì)有“漏網(wǎng)之魚”。這種局面，負(fù)責(zé)監(jiān)管流通領(lǐng)域、餐飲行業(yè)等的工商、衛(wèi)生監(jiān)督等部門同樣面對(duì)，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)際上很大程度上非常依賴“群眾舉報(bào)”。
記者走訪湖南、河南、湖北三省，所到之處都聽(tīng)到一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基層監(jiān)管人員倒“苦水”：在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品“第一車間”是田間地頭的千家萬(wàn)戶，要確保農(nóng)藥、化肥、飼料添加劑規(guī)范使用－－很難管。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊、小門店“一個(gè)爐子一口鍋，幾把椅子一張桌”－－很難罰。藏身民宅內(nèi)的小作坊主因?yàn)槔U納租金，與房東或當(dāng)?shù)亍皠?shì)力人物”結(jié)成了利益關(guān)系，跟監(jiān)管“打游擊”－－很難抓。此外，即使是規(guī)�；踔量缡∵B鎖經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，近些年違禁添加、涂改食品保質(zhì)期、使用劣質(zhì)原料、將過(guò)期食品加工后重新出售等問(wèn)題也屢屢發(fā)生。很多一線執(zhí)法人員坦言，對(duì)這些外表光鮮的規(guī)模、品牌企業(yè)，靠每年有限的幾次現(xiàn)場(chǎng)查看、抽樣檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的概率，實(shí)在有限。
湖南一位在區(qū)縣政府擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人的官員對(duì)記者說(shuō)，當(dāng)前維護(hù)中國(guó)食品安全最大的難點(diǎn)之一是，對(duì)制售假劣食品違法者和違法行為形成“老鼠過(guò)街，人人喊打”的社會(huì)力量，處于“昏昏欲睡”狀態(tài)。而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻證明，認(rèn)為單靠強(qiáng)化政府監(jiān)管就能搞好食品安全的觀點(diǎn)，是一種“權(quán)力萬(wàn)能錯(cuò)覺(jué)”。事實(shí)上，食品安全是一項(xiàng)公共事務(wù)和社會(huì)管理重要內(nèi)容，沒(méi)有群眾積極參與，難以標(biāo)本兼治。
制度設(shè)計(jì)要立足激活公眾
前段時(shí)間，來(lái)自湖南省邊遠(yuǎn)山區(qū)的兩名女工，替一家食品加工廠打工。兩名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包裝上的生產(chǎn)日期。這項(xiàng)“工作”持續(xù)了數(shù)天，一心掙點(diǎn)工資的女工，與廠方相安無(wú)事。但由于勞動(dòng)保護(hù)措施不到位，女工的手不慎遭“香蕉水”嚴(yán)重腐蝕。因?yàn)榕c廠方為醫(yī)藥費(fèi)問(wèn)題發(fā)生糾紛，感到利益受到嚴(yán)重侵害的兩名女工，無(wú)奈之下才選擇了舉報(bào)。隨后，媒體曝光，廠家所在地監(jiān)管部門嚴(yán)厲處罰，一起食品安全隱患才告消除。
一些專家指出，在商品經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，社會(huì)公眾若能冒著遭受打擊報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，“大公無(wú)私”地向監(jiān)管者舉報(bào)食品安全違法行為，誠(chéng)然可貴。但從動(dòng)員“沉默的大多數(shù)”著眼，應(yīng)該就舉報(bào)行為利益平衡與調(diào)整，作出制度性的安排。
近期，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室發(fā)出《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出為強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與食品安全監(jiān)管，各地要建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。有分析人士指出，這是危害食品安全事件頻發(fā)，社會(huì)千夫所指的背景下，管理層意在發(fā)動(dòng)社會(huì)力量發(fā)現(xiàn)和打擊食品安全違法犯罪活動(dòng)的一項(xiàng)重要舉措。
一些“先行先試”的地方經(jīng)驗(yàn)表明，食品安全獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)政策相關(guān)措施也難以一蹴而就。據(jù)記者了解，長(zhǎng)沙縣從2010年開(kāi)始，縣財(cái)政每年拿出100萬(wàn)元，專門針對(duì)販運(yùn)銷售病死豬肉等食品安全問(wèn)題問(wèn)題，實(shí)施懸賞打擊。長(zhǎng)沙縣食安辦常務(wù)副主任李剛介紹，從“百萬(wàn)巨獎(jiǎng)”懸賞征集食安線索在長(zhǎng)沙縣實(shí)施的情況看，一方面，2010年長(zhǎng)沙縣食安委通過(guò)懸賞舉報(bào)熱線電話，查獲了包括運(yùn)銷病死豬肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面，2010年按理應(yīng)該兌現(xiàn)獎(jiǎng)金20多萬(wàn)元，但實(shí)際上只兌現(xiàn)了4萬(wàn)多元獎(jiǎng)金。有多個(gè)案子有人舉報(bào)，但最終卻無(wú)人領(lǐng)獎(jiǎng)。
有分析人士指出，受財(cái)政資金支出手續(xù)規(guī)范約束，基層政府或者監(jiān)管部門向舉報(bào)人發(fā)放獎(jiǎng)金，需要填表并經(jīng)過(guò)受理單位、主管辦案單位負(fù)責(zé)人和地方領(lǐng)導(dǎo)審批。在這個(gè)過(guò)程中，知情面太廣。而在一個(gè)基層“熟人社會(huì)”，舉報(bào)人往往因?yàn)閾?dān)心走漏風(fēng)聲，遭到打擊報(bào)復(fù)而不敢領(lǐng)獎(jiǎng)。為此有建議認(rèn)為，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與食品安全監(jiān)管職能部門提供有效線索是一個(gè)利國(guó)利民的好事，但這種機(jī)制應(yīng)該建立完善的保密制度框架體系內(nèi)。惟其如此，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，才能形成真正的良性互動(dòng)。
有研究報(bào)告估計(jì)，我國(guó)光是食品小作坊就有300多萬(wàn)個(gè)，流通領(lǐng)域涉及的經(jīng)營(yíng)主體則更多。有專家指出，要管好、管住這個(gè)領(lǐng)域，必須發(fā)動(dòng)由內(nèi)部人、知情人、普通群眾、職業(yè)打假人等在內(nèi)組成的各種社會(huì)力量。
有法律界人士建議，我國(guó)在司法制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該為一些社會(huì)公眾如“職業(yè)打假人”、“知假買假人”等通過(guò)發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)假劣食品商品求償來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利益掃清障礙。湖南高級(jí)法官馬賢興指出，我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條、《食品安全法》第九十六條均對(duì)經(jīng)營(yíng)者故意欺詐消費(fèi)者的情形規(guī)定了懲罰性賠償機(jī)制，前者是兩倍，后者是十倍。但司法實(shí)踐中對(duì)上述條款適用過(guò)于嚴(yán)格，其典型就是“王海式”的知假買假被排除適用。此外，對(duì)“欺詐”及“明知”的認(rèn)定也過(guò)于嚴(yán)苛，因此消費(fèi)者對(duì)懲罰性賠償?shù)闹鲝埬芊竦玫椒芍С执嬖谛判牟蛔恪：芏嗷鶎臃ㄔ荷踔翗O少接到此類起訴。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法解釋一視同仁地為消費(fèi)者、“職業(yè)打假人”和“知假買假人”通過(guò)司法求償創(chuàng)造條件。
發(fā)揮“第三方”的建設(shè)性力量
一位學(xué)界人士指出，我國(guó)食品安全“跑冒滴漏”嚴(yán)重，還有一個(gè)機(jī)制缺陷在于，本應(yīng)作為社會(huì)力量要發(fā)揮“自律、他律”作用的行業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)營(yíng)者組織，形式大于內(nèi)容，官辦色彩過(guò)于濃厚。一些行業(yè)協(xié)會(huì)，熱衷于為解決日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和“養(yǎng)人”等問(wèn)題，靠平時(shí)組織一些培訓(xùn)、“論壇”等謀生。這樣的組織，公信力匱乏，在食品安全問(wèn)題上的作為自然很有限。也更談不上像西方發(fā)達(dá)國(guó)家一些行業(yè)協(xié)會(huì)組織那樣有嚴(yán)格內(nèi)部管理功能，有將“問(wèn)題成員”永遠(yuǎn)清除出市場(chǎng)的威力。
就此有觀點(diǎn)認(rèn)為，未來(lái)亟需對(duì)食品領(lǐng)域的相關(guān)層面的各種協(xié)會(huì)推動(dòng)大刀闊斧的改革。改革的重點(diǎn)是淡化或者消除“官辦”色彩，引導(dǎo)自下而上組織起新型的行業(yè)組織。這些組織要致力于整體提升協(xié)會(huì)會(huì)員良好的生產(chǎn)操作操作規(guī)范，要確立本行業(yè)關(guān)于產(chǎn)品召回、污染或其他危機(jī)的管理?xiàng)l例，要有計(jì)劃地提升成員整體管理水平，提供有效的教育和培訓(xùn)，能在一定范圍內(nèi)組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推廣各項(xiàng)適用的先進(jìn)技術(shù)。只有在行業(yè)體系內(nèi)形成互相監(jiān)督的機(jī)制，樹(shù)立自覺(jué)維護(hù)食品安全的商業(yè)道德觀念，營(yíng)造“良幣驅(qū)逐劣幣”的市場(chǎng)格局，城鄉(xiāng)食品安全才有保障。
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田教授主持的一項(xiàng)研究則指出，未來(lái)需要重視的維護(hù)食品安全社會(huì)力量，還包含與企業(yè)、政府沒(méi)有直接利益關(guān)系的“第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)”。
相關(guān)課題研究建議，國(guó)家應(yīng)該允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展像質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量檢測(cè)等工作。政府可讓計(jì)量部門、公證部門進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證，通過(guò)認(rèn)可以后就可以授權(quán)來(lái)完成政府所委托的檢測(cè)任務(wù)，出現(xiàn)問(wèn)題不僅追究企業(yè)責(zé)任，還要追究第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)責(zé)任。這一舉措最大的意義在于，使政府部門從相關(guān)檢測(cè)、認(rèn)證等事務(wù)中解脫出來(lái)，與企業(yè)擺脫目前屢遭社會(huì)詬病的“收費(fèi)檢驗(yàn)認(rèn)證”利益關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)“捆綁關(guān)系”。政府專心做“裁判員”，不做“運(yùn)動(dòng)員”（企業(yè)）的“教練員”（檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)）后，一旦發(fā)生食品安全事件，政府公信力受到的連帶損失也可降至最低。（完）
食品安全社會(huì)動(dòng)員的“湖南探索”
湖南作為魚米之鄉(xiāng)，人口多，飲食文化紛繁復(fù)雜。記者在湖南較早建立食品安全社會(huì)動(dòng)員統(tǒng)籌機(jī)制的一些地方了解到，近些年那些比較成功的食品安全執(zhí)法實(shí)踐，往往源于社會(huì)力量的積極參與。
食品安全警察在我國(guó)是新生事物。記者走進(jìn)長(zhǎng)沙市公安局治安支隊(duì)食品安全警察大隊(duì)，發(fā)現(xiàn)其駐地不過(guò)是一個(gè)派出所院內(nèi)幾間辦公室，顯得很冷清。副大隊(duì)長(zhǎng)熊海軍告訴記者，上級(jí)給大隊(duì)安排了35個(gè)編制，但目前只有15個(gè)民警。
熊海軍說(shuō)，食品行業(yè)無(wú)邊無(wú)際：長(zhǎng)沙市有食品加工廠和作坊3000多家，光一個(gè)高橋大市場(chǎng)食品經(jīng)營(yíng)戶就有近萬(wàn)戶......“15個(gè)民警不夠，35個(gè)民警還是不夠�！毙芎＼娬f(shuō)，就算每條街上放1個(gè)“食安警”，問(wèn)題食品仍會(huì)“跑冒滴漏”�！笆嘲簿币兴�(shù)，還要靠社會(huì)力量。
據(jù)了解，長(zhǎng)沙“食安警”在城鄉(xiāng)結(jié)合部、食品批發(fā)大市場(chǎng)、主要民生食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)等重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)展了一批信息員。其中既有廠家或者門店經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者，也有物流領(lǐng)域貨車司機(jī)、搬運(yùn)工等。這些人“知情人”，為長(zhǎng)沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度，有信息員報(bào)稱長(zhǎng)沙高橋大市場(chǎng)內(nèi)有人兜售用自來(lái)水、劣質(zhì)酒精、香精、色素勾兌仿冒名牌白酒、紅酒，地點(diǎn)、生產(chǎn)時(shí)間、交貨時(shí)間、上下游關(guān)系等清清楚楚。食安警們聞?dòng)嵅伎�，�?jīng)過(guò)輾轉(zhuǎn)多省數(shù)月奔波，不僅繳獲了10多萬(wàn)瓶假酒，還搗毀了一家證照齊全、有“公開(kāi)身份”的制假窩點(diǎn)，從零售商到制假窩點(diǎn)企業(yè)老板全部就擒�！靶畔T是‘社會(huì)人’，很多更是‘圈內(nèi)人’，他們的線索預(yù)警性、內(nèi)幕性強(qiáng)，價(jià)值很高�！毙芎＼娬f(shuō)。
在糧食、蔬菜生產(chǎn)大縣湖南省湘潭縣，過(guò)去農(nóng)民各行其是胡亂噴施農(nóng)藥，嚴(yán)重污染了農(nóng)產(chǎn)品、水源和土壤。湘潭縣農(nóng)業(yè)局總農(nóng)藝師扶利民說(shuō)，縣里組織農(nóng)技員、干部下農(nóng)村宣傳教育，小冊(cè)子發(fā)了數(shù)萬(wàn)本，會(huì)開(kāi)了無(wú)數(shù)次，但收效甚微。
近兩年，湘潭縣扶持農(nóng)村辦起了社會(huì)化合作組織－－植保協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)組織了一些技術(shù)熟練的農(nóng)藥“機(jī)防手”承包農(nóng)田水稻、蔬菜病蟲(chóng)防治，收費(fèi)低農(nóng)民樂(lè)于接受，協(xié)會(huì)使用高效低度農(nóng)藥和先進(jìn)噴霧設(shè)備大面積、有計(jì)劃防治，治蟲(chóng)效果好，一定程度上遏制了農(nóng)藥面源污染。“政府管不好的事，靠民間力量卻解決了�！狈隼裾f(shuō)。
