近日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》�！兑庖姟分赋�，要推行排污許可證制度，開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立國家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場。有專家解讀說，這意味著之前只是在國內(nèi)作為試點(diǎn)開展的排污權(quán)交易工作將作為一種常態(tài)全面鋪開。
事實(shí)上，很早之前我國就開展過“排污權(quán)交易”相關(guān)的試點(diǎn)等實(shí)踐活動。但有專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，對其并不看好。盡管之前已經(jīng)有過多項(xiàng)實(shí)踐，但是因?yàn)槟承┮蛩叵拗疲Y(jié)果并不理想，而直到現(xiàn)在一些限制因素仍然存在，且并無好轉(zhuǎn)，我國發(fā)展排污權(quán)交易可謂是困難重重。
各類試點(diǎn)由來已久 效果并不理想
我國排放交易最早是從控制二氧化硫排放開始的。
在20世紀(jì)80年代，為解決城市大氣環(huán)境質(zhì)量惡化的問題，太原市就制定了包括《污染物指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》在內(nèi)的一系列地方法規(guī)。1990-1994年，原國家環(huán)�？偩�(現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)在天津、上海等16個(gè)城市先后進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”的試點(diǎn)，并組織包頭市6個(gè)重點(diǎn)城市實(shí)施排污權(quán)交易的試點(diǎn)，初步探索大氣污染物排放交易政策。
1999年9月，在中美兩國政府合作的框架下，原國家環(huán)保總局與美國環(huán)保協(xié)會簽署合作備忘錄，正式啟動二氧化硫排放交易試點(diǎn)，首批試點(diǎn)城市為本溪和南通。
2002年3月1日，原國家環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”示范工作的通知》，確定在山東省、陜西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中國華能集團(tuán)公司，開展二氧化硫排放總量控制及交易政策實(shí)施的示范工作，開展“推動中國二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”(簡稱“4+3+1”項(xiàng)目)。
此外，我國還專門展開過針對電力行業(yè)和水體污染物的排放交易實(shí)踐。2008年各地先后出現(xiàn)了環(huán)境交易所和碳交易中心。
美國環(huán)境保護(hù)協(xié)會中國項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，中國的排放交易實(shí)踐取得了一定的成績：國家從方針政策等方面對排污權(quán)交易給予了足夠的重視，也建立了許多的交易所和交易中心，使得人民群眾對于排污權(quán)交易有了一定程度的認(rèn)識和了解，并且也取得了一定的實(shí)際效果�！笆晃濉逼陂g，全國二氧化硫排放量減少14.29%，全國化學(xué)需氧量排放量減少12.45%，超額完成了減排目標(biāo)。
但“十一五”期間減排目標(biāo)的完成并不意味著我國之前排污權(quán)交易的成功。多數(shù)專家表示，之前我國大力進(jìn)行的二氧化硫排放交易實(shí)踐其實(shí)并不理想。
行政技術(shù)手段過于濃厚 市場手段并未真正施展
據(jù)了解，盡管目前全國各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但是實(shí)際上并沒有多少企業(yè)自發(fā)的市場交易行為。一位業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露說，很多環(huán)境交易所建立多年以來，連一單排放交易都沒有，“只有名稱，但沒有實(shí)質(zhì)，沒有交易�！奔词故桥紶柍山坏囊还P，在很大程度上也是在試點(diǎn)的前提下，一些部門牽線搭橋形成的一場“秀”。
“沒有自發(fā)的市場交易行為，不管是零星的偶爾交易還是‘秀’，都沒有任何意義�！痹摌I(yè)內(nèi)人表示，一方面這樣的交易并沒有形成真實(shí)的排污交易價(jià)格指導(dǎo)，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒有流動性，沒有市場，達(dá)不到任何效果。
“這其中有很多問題。”排放交易專家王毅剛分析說，中國之前的排放交易實(shí)踐，尤其是二氧化硫排放交易試點(diǎn)體系，存在市場無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)、沒有形成真正的市場化的排放權(quán)價(jià)格、沒有有效成交等問題。“歸根到底，還是在于市場是無效的，沒有交易的達(dá)成，就不可能降低減排成本�！倍狡湓颍朔ㄒ�(guī)不健全、政策可執(zhí)行性差之外，還有分配方法不健全、交易規(guī)則效率低下、檢測能力與制度不足等機(jī)制設(shè)計(jì)方面的缺陷。
“值得注意的是，這些影響因素現(xiàn)在仍未得到有效改變。”王毅剛對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說道。而其中比較典型的就是錯(cuò)配，即在排污控制方法上的沖突和行政手段積壓市場空間的問題。
王毅剛表示，國家對于控制污染的方法嚴(yán)格來講主要有三種，一是通過管制即行政命令的方法，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)來限制或者減少污染物排放；二是通過收費(fèi)或者收稅的辦法，讓排污主體依照對自然環(huán)境污染或者排放的量來繳納補(bǔ)償；第三種就是采取市場手段如排放交易的方法。這三種方法可以相互補(bǔ)充，但是在使用時(shí)一定要分清主次，否則就很容易引起沖突。例如排污收費(fèi)和排放交易存在一定沖突，不應(yīng)該把過高的排污收費(fèi)制度和排放交易制度同時(shí)作用于一個(gè)排放主體。
而現(xiàn)在我國在排放交易方面很明顯的問題就是形成了三種方法的交叉使用的沖突。據(jù)悉，在已經(jīng)推行的二氧化硫排污權(quán)交易地區(qū)，都具有濃厚的行政色彩，政府采用管制的辦法，強(qiáng)制一些煤電企業(yè)安裝脫硫設(shè)備，并實(shí)行脫硫電價(jià)補(bǔ)貼。在行政和技術(shù)手段的推動下，“十一五”期間二氧化硫減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但是這其中更多的是使用行政手段和技術(shù)手段，由此使得市場手段——排污權(quán)交易無法施展開來。
“行政手段和技術(shù)手段的大量實(shí)施實(shí)際上大大擠壓了排污權(quán)交易的空間�！蓖跻銊傉f。他表示，排放交易是要以最小的成本完成交易，實(shí)現(xiàn)減排的目的。但由于很多企業(yè)在被強(qiáng)制使用脫硫設(shè)備之后，二氧化硫的排放已經(jīng)可以達(dá)到國家排放標(biāo)準(zhǔn)，并且在購買設(shè)施方面花了大量的成本，因此它就沒有動力再去交易。并且由于是企業(yè)統(tǒng)一安裝脫硫設(shè)備，這也致使在減排過程中面臨著技術(shù)路徑單一的問題。而另一方面，在交易空間方面也受到了限制。有火電行業(yè)人士透露說，如今因?yàn)閲覍痣姀S的污染物檢測已經(jīng)很嚴(yán)格，這樣企業(yè)要取得減排交易配額減少可能性不大。再加上目前很多企業(yè)都面臨著產(chǎn)能擴(kuò)大的需求，即使是擁有了可以交易的余額，也寧愿用于新上產(chǎn)能，內(nèi)部消化。
“沒有交易標(biāo)的，沒有市場，交易自然無法進(jìn)行�！蓖跻銊偙硎�，多種手段的交叉使用抵消了相互的正面效應(yīng)，導(dǎo)致多重標(biāo)準(zhǔn)、多重管制、多個(gè)路徑，也造成了制度的不配套、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，最終致使交易無法展開。
排污權(quán)交易工作將成常態(tài) 做好頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵
與之前的“在條件成熟的地點(diǎn)開展排污權(quán)交易試點(diǎn)”的提法不同，在國務(wù)院最新發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中，指出“要推行排污許可證制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場。”對此，張建宇表示，這意味著國家對于排污權(quán)交易的決心之大：從前在國內(nèi)只是作為試點(diǎn)開展的排污權(quán)交易工作將作為一種常態(tài)全面鋪開。
而要在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易市場的良好發(fā)展，王毅剛表示，要做到幾點(diǎn)，即標(biāo)準(zhǔn)制定要合理，區(qū)域選擇要合理，交易源要足夠的多，對于新增產(chǎn)能要有制度的安排，并且數(shù)據(jù)基礎(chǔ)真實(shí)可靠，數(shù)據(jù)是可核實(shí)、認(rèn)證、報(bào)告。此外，在相應(yīng)的法律制度的制定上，要考慮經(jīng)濟(jì)的可行性和政治的可接受程度；要為市場化的管理留有余地，不要擠壓太多。
另一方面，王毅剛還表示，除了二氧化碳和二氧化硫之外，其他很多污染物并不適合用來交易，對此可以采取收費(fèi)或者收稅的辦法予以減排。解決環(huán)境問題可以采用多種辦法輔助性的補(bǔ)充使用。
張建宇則認(rèn)為，要在中國發(fā)展好排污權(quán)交易市場，最關(guān)鍵的是要做好頂層設(shè)計(jì)。他說：“如果我們要堅(jiān)持從排污權(quán)交易這點(diǎn)出發(fā)去解決環(huán)境問題的話，就要建立相應(yīng)的規(guī)則，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)或體系上面做些相應(yīng)的改變。”
現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)也需要完善。張建宇對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者分析說，排放交易主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過程和監(jiān)督執(zhí)法。要實(shí)現(xiàn)交易，有兩個(gè)條件很重要，一是確權(quán)。國外確權(quán)過程是通過許可證的發(fā)放來實(shí)現(xiàn)的，但我們的許可證制度現(xiàn)在還在完善當(dāng)中，在確權(quán)方面不是特別的明晰；第二就是監(jiān)督執(zhí)法過程。與西方國家對于超額排放的細(xì)致處罰不同，在我國并沒有很細(xì)致的針對排污超額的處罰，“或許超額排放100噸和1000噸的罰款是一樣的。”他認(rèn)為，政策法規(guī)的完善并不是單純靠發(fā)展排污交易就能完成，這關(guān)系到整個(gè)制度建設(shè)的過程。
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排污權(quán)交易
“排污權(quán)交易”是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間，通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的目的。
“排污權(quán)交易”意在用經(jīng)濟(jì)手段控制污染物總量。首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。排污權(quán)交易的主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn))。同時(shí)，允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。
