繼國(guó)務(wù)院10月中旬批準(zhǔn)地方政府試點(diǎn)自行發(fā)債之后，滬浙粵深四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)紛紛啟動(dòng)發(fā)債計(jì)劃。中國(guó)地方政府如何應(yīng)對(duì)直接債務(wù)管理的挑戰(zhàn)？長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)地方政府發(fā)債應(yīng)遵循哪些原則？如何借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)？
北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、國(guó)際金融研究所所長(zhǎng)賀力平，日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》“金融大家談”欄目專訪時(shí)表示，此次四地試點(diǎn)自行發(fā)債還只是一種過(guò)渡性的“試點(diǎn)”，地方政府發(fā)債一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、必要的方向應(yīng)該是其必須要接受市場(chǎng)的評(píng)價(jià)和約束。
“四個(gè)省市的試點(diǎn)是邁出了第一步，可能會(huì)有一個(gè)必要的過(guò)渡時(shí)期，但改革的方向應(yīng)該是明確的，就是不同的省市政府有獨(dú)立的財(cái)政責(zé)任，而且都必須接受市場(chǎng)的評(píng)價(jià)和約束。”賀力平說(shuō)。他表示，地方政府的債券、地方政府的財(cái)政狀況要接受市場(chǎng)的評(píng)價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)的評(píng)價(jià)繼而形成對(duì)發(fā)債的約束，這樣有利于避免不規(guī)范的地方融資所引起的一些問(wèn)題。
在這樣的過(guò)渡時(shí)期，國(guó)外有哪些值得吸取借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呢？賀力平認(rèn)為，與我國(guó)不同，國(guó)外相當(dāng)一部分國(guó)家實(shí)行聯(lián)邦制。一般來(lái)講，這些國(guó)家都是分級(jí)或者說(shuō)分層次的財(cái)政體制，聯(lián)邦政府和州政府，或者說(shuō)中央政府和地方政府均為獨(dú)立的財(cái)政單位，雙方會(huì)發(fā)生往來(lái)，但這種往來(lái)是基于獨(dú)立核算原則。發(fā)債的主體也是相互并行的，很多時(shí)候，中央政府發(fā)中央政府的，地方政府發(fā)地方政府的。但中國(guó)不是這樣的財(cái)政體制�，F(xiàn)在中國(guó)目前正考慮向這個(gè)方向作調(diào)整，不同級(jí)別的政府應(yīng)該享有一定的獨(dú)立財(cái)權(quán)，這可以保證發(fā)債過(guò)程中的權(quán)責(zé)明確，而且自己要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，中央政府對(duì)地方政府發(fā)債額度進(jìn)行一定的控制和約束，這樣必要的機(jī)制是應(yīng)該有的。
在賀力平看來(lái)，嚴(yán)格來(lái)講，目前還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的地方債發(fā)行模式是完全成熟的。以美國(guó)為例，其地方債發(fā)行歷史可追溯到十九世紀(jì)，且規(guī)模很龐大。在美國(guó)，關(guān)于地方政府自主發(fā)債的法律體制是比較健全的，即便如此，時(shí)不時(shí)也會(huì)傳出一些州政府、縣政府宣布破產(chǎn)的消息，需要以州政府或者縣政府的資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行抵押和清算。還有一些國(guó)家，包括一些發(fā)展中國(guó)家、新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，它們的地方政府也曾有發(fā)債失控的局面，而且引起過(guò)全局性的金融危機(jī)。巴西、阿根廷等國(guó)在本世紀(jì)初的時(shí)候，也就是在東南亞金融危機(jī)結(jié)束以后，就遇到過(guò)由于地方發(fā)債過(guò)度而出現(xiàn)償債困難，并引起了全國(guó)性金融危機(jī)的情況�！斑@種情況的出現(xiàn)可能是很難避免的，因?yàn)槊總�(gè)國(guó)家都擁有一定數(shù)量的地方政府，它們的行為有時(shí)候會(huì)有比較大的差異。不過(guò)，這些問(wèn)題的出現(xiàn)、暴露，才使人們認(rèn)識(shí)到，無(wú)論中央政府還是地方政府都要有必要的財(cái)政約束，或者說(shuō)市場(chǎng)的約束以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管、金融監(jiān)管的必要性。”
賀力平認(rèn)為，地方政府發(fā)債必須要接受市場(chǎng)的評(píng)價(jià)和約束，從這個(gè)角度上看，目前中國(guó)在四個(gè)地方試點(diǎn)的自行發(fā)債還不太可能達(dá)到這樣的目標(biāo)。因?yàn)橹醒胝�要提供一定程度的擔(dān)保，市場(chǎng)可能還不完全接受它們是獨(dú)立的發(fā)債主體。一定程度上，這也說(shuō)明地方政府的財(cái)政狀況等信息還不被市場(chǎng)充分掌握，有關(guān)的權(quán)利和責(zé)任也不是十分明確。這樣，市場(chǎng)很難做出評(píng)價(jià)，即使做出評(píng)價(jià)，也很難說(shuō)是完全正確或準(zhǔn)確的。在這種情況之下，在地方發(fā)債的初始階段仍會(huì)由中央政府提供擔(dān)保，但這實(shí)際上是把地方政府之間的差異性縮小了。
“為此，我們需要做的改革、調(diào)整還很多。”賀力平告訴“金融大家談”欄目，“這涉及財(cái)政體制改革以及與之相聯(lián)系的政府管理等方面的各項(xiàng)改革。”
就中國(guó)財(cái)政體制改革本身而言，賀力平認(rèn)為，在所有經(jīng)濟(jì)體制改革當(dāng)中，這方面的改革是相對(duì)滯后的。財(cái)政體制改革面臨的一些迫切需要完善或解決的問(wèn)題包括：包括省級(jí)、市級(jí)政府在內(nèi)的各級(jí)政府的收入來(lái)源要規(guī)范化，財(cái)政支出的用途要規(guī)范化，政府財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債狀況等有關(guān)信息要透明化。上述條件滿足了，市場(chǎng)才能基于這些基本信息進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和收益的評(píng)價(jià)。另外，財(cái)政債券市場(chǎng)要多元化，這樣各方的看法才可能有差別，而有差別才能促使市場(chǎng)得出更為科學(xué)公正客觀的分析。地方債券市場(chǎng)的投資也需要多元化，投資主體不是單一的，不能都是銀行去投資，還要有其他的投資人或機(jī)構(gòu)，包括個(gè)人，包括一些境內(nèi)外的機(jī)構(gòu)投資者，甚至包括境外的官方機(jī)構(gòu)。因此，這對(duì)債券市場(chǎng)建設(shè)也提出了相應(yīng)的要求。
