排污權(quán)交易(Emissionstrading)是翻譯過來的概念，在美國與此有關(guān)的概念還有可交易的許可(Tradablepermits)、可交易的排污權(quán)(Tradablerights)、排污許可交易(Allowance Trading)等。美國的酸雨計劃是最大規(guī)模的排污權(quán)交易實踐。我國從上世紀90年代末期開始研究排污權(quán)交易，目前不少地區(qū)已經(jīng)開展了這一工作并取得了一定成效。但總體來看，我國的排污權(quán)交易還存在一些必須明確的問題和必須面對的挑戰(zhàn)。為更好地開展排污權(quán)交易，本文基于市場經(jīng)濟體制的背景，探討在中國實施排污權(quán)交易的若干問題。
什么是排污權(quán)交易？
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排污權(quán)交易指的是通過建立市場，使各方能夠通過市場平臺交易排污權(quán)，從而滿足減排目標的要求。通過市場作用，將污染物減排的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了減排成本較低的企業(yè)，從而實現(xiàn)以較低的社會成本完成減排目標任務(wù)的目的。
排污權(quán)交易允許減排成本較高的企業(yè)通過市場購買排污權(quán)(減排信用)滿足減排要求。這樣一來，市場就將污染物減排的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了減排成本較低的企業(yè)，從而實現(xiàn)以較低的社會成本完成減排目標任務(wù)的目的。
排污權(quán)交易的主要內(nèi)容包括排污權(quán)的初始分配和排污權(quán)的交易。排污權(quán)的初始分配是確定各關(guān)系人責(zé)任的過程，通過向排污者分配排污權(quán)來界定其需要承擔(dān)的排放控制責(zé)任。這包括兩部分內(nèi)容:一是確定區(qū)域內(nèi)污染物排放的總量目標；二是將總量目標根據(jù)一定的配額標準分配給污染源。
一般來說，總量目標是根據(jù)環(huán)境容量和污染源的減排成本，依據(jù)成本—效益原則確定的。配額標準一般是按照行業(yè)單位產(chǎn)量(或投入)的排污量計算，標準值的大小取決于減排目標的確定。配額標準需要在一定時間內(nèi)不變或者每年降低一定的百分比。配額標準乘以已有污染源的全部產(chǎn)品產(chǎn)量等于減排目標，每個污染源的總量控制目標為配額標準乘以其產(chǎn)品產(chǎn)量。一般來說，配額標準是所有企業(yè)排放水平的中間值。因此，每個污染源的減排量是不同的。在通常情況下，技術(shù)和排放控制先進的企業(yè)獲得的配額數(shù)(企業(yè)的總量目標)相對就比較充裕，或者可以滿足排放控制的要求。技術(shù)或排放控制落后的企業(yè)，獲得的配額數(shù)就少于排放控制目標。配額標準一般是對過去一段時間內(nèi)產(chǎn)量的平均值進行計算，以消除某一年個別企業(yè)產(chǎn)量波動帶來的影響。
以美國的二氧化硫排放交易體系計劃為例。其2010年二氧化硫年排放量比1980年的排放水平減少了1000萬噸，是分兩階段來實現(xiàn)的。第一階段，將110家高污染電廠的263個重點二氧化硫污染源納入計劃中；第二階段，將限制對象擴大到2000家，包括規(guī)模在2.5萬千瓦以上的所有電廠。在分配排污權(quán)時，需要計算火電廠前3年的平均燃煤消耗量(kg/million BTU)，以此確定排污權(quán)初始分配的配額標準。配額的初始分配有3種形式，即無償分配、拍賣和獎勵。美國酸雨計劃以無償分配作為初始分配的主要形式，分配量占到了分配總額的97.2％。在美國的二氧化硫排污權(quán)交易體系中，交易的內(nèi)容是許可(allowance)，并將二氧化硫的許可定義為每年排放1噸二氧化硫。
排污權(quán)交易指的是通過建立市場，使各方能夠通過市場平臺交易排污權(quán)，從而滿足減排的目標要求。排污權(quán)交易的有效開展，依賴于交易成本的控制。在美國的二氧化硫排污權(quán)交易中，由于管理對象包括大陸的主要二氧化硫源，保證了市場參與者足夠多；并且受益于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和交易程序的簡化，交易成本得以降低，交易的活躍程度很高，最終降低了全社會的減排成本。有學(xué)者對美國二氧化硫排污權(quán)交易的達標總成本進行估算得出:在政策的第一階段，完全競爭市場下通過排污權(quán)交易減排的總成本為14.7億美元，而通過強制安裝脫硫裝置減排則需要花費38.3億美元。
排污權(quán)交易是哪種政策手段？
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排污權(quán)交易本身屬于經(jīng)濟刺激手段，其本質(zhì)是允許排污單位自主決定如何減排，可以選擇在自己工廠減排，也可以通過市場購買減排許可滿足減排目標要求。
環(huán)境政策手段是為實現(xiàn)環(huán)境目標服務(wù)的，依據(jù)政府直接干預(yù)的程度，環(huán)境政策手段可以分為命令控制、經(jīng)濟刺激和勸說鼓勵3類。命令控制手段一般是直接規(guī)定或命令限制污染物排放，確定性強；經(jīng)濟刺激手段是通過對管理對象施加經(jīng)濟刺激，使其做出有利于社會福利最大化的決策，一般來說成本效益好；勸說鼓勵是通過道德要求和社會規(guī)勸引導(dǎo)管理對象自覺保護環(huán)境，具有持續(xù)改進的效果。各類環(huán)境政策手段本身無絕對的優(yōu)劣之分，最優(yōu)的手段是指適合管理對象并能夠有效實現(xiàn)目標的手段。
排污權(quán)交易本身屬于經(jīng)濟刺激手段，其本質(zhì)是允許排污單位自主決定如何減排，可以選擇在自己工廠減排，也可以通過市場購買減排許可滿足減排目標要求。由于減排成本存在差異(減排成本與市場價格的差價決定企業(yè)的減排決策)，靈活的減排方式可以為一些企業(yè)帶來經(jīng)濟效益。
為什么要排污許可證制度配合？
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排污許可證制度本身是典型的命令控制手段，具有強制性，是國家環(huán)境法律、法規(guī)、政策和標準等要求的具體化、形式化。
排污許可證制度是污染源排放管理的基礎(chǔ)和綜合政策手段，其核心是將排污者應(yīng)執(zhí)行的有關(guān)國家環(huán)境法律、法規(guī)、政策和標準等要求具體化、形式化。排污許可證制度的內(nèi)容一般包括許可證的申請、起草、審批和發(fā)放，以及許可證的監(jiān)管。這一制度本身是典型的命令控制手段，具有強制性。減排目標也是通過排污許可證傳達到排污單位的。
作為企業(yè)的守法文件，企業(yè)需要按照許可證的要求進行監(jiān)測、記錄和報告其排放狀況，以證明其守法行為；作為政府的執(zhí)法依據(jù)，許可證賦予了政府監(jiān)督企業(yè)守法的權(quán)利。政府有權(quán)定期或不定期地檢查、核查企業(yè)的守法狀況，對違反許可證規(guī)定的企業(yè)進行處罰。正是這一系列的監(jiān)管措施，保證了企業(yè)排放數(shù)據(jù)的真實可靠。
美國的二氧化硫排污權(quán)交易制度要求建立排污跟蹤系統(tǒng)作為制度執(zhí)行的硬件設(shè)施，以確保能夠準確、及時地掌握企業(yè)的實際排污信息。系統(tǒng)要求各參加單位安裝連續(xù)監(jiān)測裝置，包括二氧化硫濃度監(jiān)測器、NOX濃度監(jiān)測器、流量計、黑度監(jiān)測儀、計算機數(shù)據(jù)采集與處理系統(tǒng)等。系統(tǒng)必須處于連續(xù)運作狀態(tài)，每隔15分鐘進行一次數(shù)據(jù)采集、分析和記錄。美國環(huán)保局的職能之一就是鑒定和監(jiān)督企業(yè)的連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，對于超證排污的企業(yè)，不僅要補扣許可證，還要進行嚴格罰款:每超證排放1噸二氧化硫，按1990年不變價罰款2000美元，高于排污權(quán)市場價格10倍以上。如此嚴格的措施就是為了確保減排信用的真實可靠，雖然也花費了較高的成本，但建立了市場的信心，也相當(dāng)于控制了交易成本。
排污許可證制度有利于信息公開。許可證的申請需要公示和聽證，提高了公眾的參與程度；許可證的審批，引入了專家意見；許可證對企業(yè)守法情況的詳細記錄，構(gòu)成了信息公開的基礎(chǔ)。
排污權(quán)交易的有效開展，需要排污許可證制度作為其政策基礎(chǔ)。許可是許可證的內(nèi)容之一，許可的真實性、可靠性等都是由許可證制度保障的。
哪些污染物適合排污權(quán)交易？
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由于污染物的排放也包含了時間和空間的概念，所以，應(yīng)當(dāng)確保在時間和空間上分割排污權(quán)之后，該排污權(quán)仍然是同質(zhì)的。
是不是所有的污染物都適合采用排污權(quán)交易的手段實現(xiàn)低成本減排？答案是否定的。按照市場經(jīng)濟的相關(guān)理論，商品必須是可以分割的，也就是說，每單位的商品應(yīng)當(dāng)是同質(zhì)的，否則不具備商品的一般條件。排污權(quán)也應(yīng)當(dāng)是可以分割的，由于污染物的排放也包含了時間和空間的概念，因此，應(yīng)當(dāng)確保在時間和空間上分割排污權(quán)之后，排污權(quán)仍然是同質(zhì)的。
空間分割的同質(zhì)性是指不同地點排放的污染物對環(huán)境的影響效果是相同的。在水環(huán)境保護中，COD在不同河流中的排放造成的環(huán)境影響是不同的。因此，COD不能跨流域分割。即使在同一河流中，如果上游的排放和下游的排放對于環(huán)境造成的影響不同，那么，排污權(quán)也不能分割。即使可以界定一定的區(qū)域范圍，使排污權(quán)可以無差異地從空間上進行分割，那么這樣的區(qū)域也不能夠太小。因為如果參與交易者的數(shù)量太少，交易市場的建立成本相對來說就很大。這時，更適合于幾個污染源之間面對面地進行商談。在大氣環(huán)境保護中，二氧化碳的排放會在全球范圍內(nèi)引起溫室效應(yīng)，與具體的排放地點無關(guān)，因而適合在全球范圍內(nèi)分割排污權(quán)。二氧化硫在進入大氣以后，只在一定的區(qū)域范圍內(nèi)造成酸雨危害，因此，在酸雨控制中可以忽視二氧化硫在排放地點上的不同，從而進行排污權(quán)交易。對于城市空氣中二氧化硫污染的控制，重要的是不能忽略排放源的位置，且二氧化硫濃度標準的時間尺度是日，難以分割。
時間分割的同質(zhì)性是指，如果不同時間段排放的環(huán)境影響效果相同，則可以忽略排污的時間差別。在水環(huán)境保護中，COD排放進入水體，會因為旱季和雨季的差異而對水體造成不同的影響，難以分割。一般來說，設(shè)定了環(huán)境質(zhì)量濃度控制標準的污染物均不適合以年為尺度開展交易，即不能夠在時間上分割。在大氣環(huán)境保護中，城市空氣質(zhì)量標準規(guī)定了二氧化硫的濃度控制標準，對其限定了最高日排放值，所以，交易的開展需要以日為結(jié)算單位，但這樣交易的成本可能會很大，因而不適合開展排污權(quán)交易。但如果控制的目標是酸雨，則二氧化硫的排放可以以年為時間尺度，即可以忽略排放時間的不同，進行分割并開展交易。二氧化碳對環(huán)境的影響完全可以用空氣中的總量表達，可以忽略排放時間的影響，因而也適合采用排污權(quán)進行控制。
對于重金屬以及有毒物質(zhì)的排放控制，其目標應(yīng)是零排放，應(yīng)當(dāng)送到危險廢物處置場或者專門處理廠。對于可以排放的有毒物質(zhì)，一般是以控制排放濃度的方式保障接受水體的水質(zhì)，但由于濃度測量的時間間隔很短，也難以分割。因此，以排放濃度為主要控制目標的污染物既不能用總量目標代替，也不能采用排污權(quán)交易的方式進行控制。
排污權(quán)有沒有財產(chǎn)權(quán)？
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作為在一段時間內(nèi)排放污染物的權(quán)利，排污權(quán)只是一種使用權(quán)，即企業(yè)生產(chǎn)在符合許可證的要求下進行污染物排放的權(quán)利。由于排污權(quán)是有限制的權(quán)利，不構(gòu)成財產(chǎn)權(quán)，因此，也不適合采用財產(chǎn)權(quán)的處置方式進行處置。
企業(yè)通過分配和交易得到的排污權(quán)，是排污權(quán)制度下的特定權(quán)利，其權(quán)利范圍受到排污權(quán)制度的限制。作為在一段時間內(nèi)排放污染物的權(quán)利，排污權(quán)只是一種使用權(quán)，即企業(yè)生產(chǎn)在符合許可證的要求下進行污染物排放的權(quán)利，這一權(quán)利不構(gòu)成財產(chǎn)權(quán)。我國《憲法》、《土地管理法》、《水資源法》、《森林法》、《草原法》等法律中明確界定了自然資源的所有權(quán)歸國家所有。
美國《清潔水法》第一章界定了歸國家所有的水環(huán)境資源，例如在118條中，就界定了GreatLake是國家資源(national resource)。美國《清潔空氣法》7401(b)條款中，聲明空氣屬于國家資源(Nation’sairresource)，在403(f)條款中規(guī)定:“分配的許可是一個排放二氧化硫的有限許可。該許可不構(gòu)成產(chǎn)權(quán)。本章中的任何條款或本法中的任何其他規(guī)定都將不能限制合眾國終止或限制這種權(quán)利的權(quán)威�！�
可見，把排污權(quán)作為有限制的權(quán)利符合我國已有的法律。企業(yè)只有從事生產(chǎn)并符合許可證的要求才能夠獲得排污權(quán)，國家根據(jù)企業(yè)的產(chǎn)量來分配企業(yè)的排污權(quán)，如果企業(yè)停止生產(chǎn)，則排污權(quán)自動失效。
排污權(quán)是在一定時間內(nèi)排放污染物的權(quán)利。排污權(quán)到期后，原有的權(quán)利將自動作廢，如果企業(yè)在這段時間內(nèi)沒有行使排污權(quán)，則這部分權(quán)利也不能累積進入下一個權(quán)利周期。當(dāng)然，作為鼓勵，對沒有使用的排污權(quán)予以獎勵除外。由于排污權(quán)是有限制的權(quán)利，不構(gòu)成財產(chǎn)權(quán)，因此，也不適合采用財產(chǎn)權(quán)的處置方式進行處置，例如不能作為財產(chǎn)權(quán)向銀行抵押等。