《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》2月起開始施行后，另一部規(guī)范公共采購的法律----《政府采購法實施條例》何時出臺引發(fā)業(yè)界關(guān)注。事實上，早在2010年1月國務(wù)院法制辦就在其網(wǎng)站上公布了《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》，在政府采購的范圍、采購當(dāng)事人、采購方式以及程序、采購合同等方面做出了細化規(guī)定和規(guī)范，隨后也引起了很多討論。
時隔兩年，《政府采購法實施條例》至今尚無明確出臺時間表，一些專家接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，《政府采購法實施條例》亟待出臺，并明確或建立財政部門主管范圍、集中采購機構(gòu)職能劃分、供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴制度、評審結(jié)果公示制度等。不過，目前來看，由于無法回避政府各部門對于公共采購監(jiān)督和管理權(quán)限的分配和協(xié)調(diào)等問題，《政府采購法實施條例》的出臺可能還有待時日。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇：
《政府采購法實施條例》尚難出臺
從2009年《政府采購法實施條例》起草完成至今，“《政府采購法實施條例》即將頒布”的聲音不絕于耳，一次次地刺激著業(yè)內(nèi)外人士的神經(jīng)。2011年11月30日，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過，并自2012年2月1日起施行。業(yè)界和公眾對于《政府采購法實施條例》的期待再次升溫，然而我依舊不持樂觀態(tài)度。
同為規(guī)范公共采購的法律，除立法背景、起草依據(jù)、立法宗旨以及在社會歷史不同階段所處的地位有很大的區(qū)別外，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》以及各自的實施條例還都無法回避政府各部門對于公共采購監(jiān)督和管理權(quán)限的分配和協(xié)調(diào)問題，這也是導(dǎo)致“兩法”的實施條例論證和頒布過程一波三折、曠日持久的原因所在。但相比較而言，《政府采購法》的協(xié)調(diào)難度還要大得多，體現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，公共采購管理機制變革的難度。在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，從《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四條可以看出：《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)關(guān)注的重點是招標(biāo)投標(biāo)程序的合法性，并沒有從根本上觸動涉及公共采購的部門原有的行政管理體制，是一種分權(quán)式管理體制，因而也是各政府部門比較容易接受的一種改革。而在政府采購領(lǐng)域，《政府采購法》中“集中采購”、“集中采購目錄”、“集中采購機構(gòu)”都體現(xiàn)出采購權(quán)歸屬轉(zhuǎn)移的含義。因此，《政府采購法》涉及到了公共采購管理機制的改革，會打破現(xiàn)有的公共采購管理利益格局，因而難度較大。
第二，公共采購觀念更新的難度。首先，我國經(jīng)濟總體上還處于起飛進入自我持續(xù)增長的階段。個人消費通常把“物美價廉”作為采購的首選目標(biāo)�！皟煞ā倍荚诘谝粭l中強調(diào)了“效益”的概念。社會媒體更是難以接受任何政府采購中出現(xiàn)的“高價”現(xiàn)象。也就是說，全社會在總體觀念上，還只是強調(diào)質(zhì)量和價格。其次，對于各政府部門來說，它們都有各自的職責(zé)和分工�！安少彙敝皇撬鼈兟男邢鄳�(yīng)職責(zé)的配套的輔助手段，而不是其主要職責(zé)，也不是上級政府和社會公眾考察其職責(zé)履行情況的主要指標(biāo)�；谶@些原因，強調(diào)競爭和效益的《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)與當(dāng)前各采購人對采購的理解和定位是基本一致的。而強調(diào)社會公正的《政府采購法》中的各項經(jīng)濟和社會政策，特別是這些政策所可能導(dǎo)致的對競爭的削弱和成本的增加，是采購人短期內(nèi)還難以理解和接受的。
第三，公共采購國際化的難度。在世界經(jīng)濟全球化的今天，國際問題國內(nèi)化、國內(nèi)問題國際化已成為趨勢。世界金融危機余波未了，歐美各國深陷債務(wù)泥潭，經(jīng)濟萎靡不振。而我國的政府采購從無到有，規(guī)模從小到大，《政府采購法》項下的政府采購規(guī)模從1998年的31億元發(fā)展到2010年的8000億元以上。與此同時，中國加入《政府采購協(xié)定》的談判正在如火如荼地進行。在這種背景下，中國政府采購政策就成了國際社會所關(guān)注的焦點。中國政府采購制度改革不僅要滿足國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，還要受到國際貿(mào)易、國際政治等因素的影響。相比之下，主要管轄工程建設(shè)的《招標(biāo)投標(biāo)法》由于歷史的原因以及自身的定位，沒有承載包括保護國貨在內(nèi)的政策功能，其相關(guān)配套法規(guī)的出臺則只需要考慮國內(nèi)的情況，不會受到太多來自外交方面的干擾。
北京遼海律師事務(wù)所主任、高級律師谷遼海：
期待《政府采購法實施條例》早日出臺
早在2005年，我就曾呼吁將《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》合二為一，兩部法律應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一；或者廢除《招標(biāo)投標(biāo)法》，重新全面修訂《政府采購法》。在“兩法”沒有統(tǒng)一或修訂之前，不宜出臺《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》或者《政府采購法實施條例》。
考慮到《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》已經(jīng)正式實施，而近期中央已經(jīng)明確規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先照顧小型企業(yè)的利益。為此，財政部專門出臺了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》。但這部規(guī)范性文件可操作程度較差，法律效力很低，畢竟只是一部行政規(guī)章，其效力遠遠不如行政法規(guī)。
為了使國內(nèi)更多的小企業(yè)獲取公共采購的蛋糕，我們亟待有規(guī)可循的《政府采購法實施條例》能夠早日出臺，從而使更多小型企業(yè)獲得國家采購政策的優(yōu)惠待遇，使小企業(yè)能夠獲得更好發(fā)展，從而使其競爭力能夠得到迅速提高。
我認(rèn)為，未來的行政法規(guī)除了為小企業(yè)進入我國政府采購市場提供具體的操作規(guī)程，更為重要的是，現(xiàn)行政府采購法涉及的諸多公共政策，均需要在行政法規(guī)中得到細化，比如采購本國產(chǎn)品、工程和服務(wù)的問題，如何在政府采購中獲取綠色產(chǎn)品，怎么樣扶持民族企業(yè)和產(chǎn)品，如何在采購中保護少數(shù)民族企業(yè)和產(chǎn)品，國家在這方面的社會經(jīng)濟政策，均需要通過《政府采購法實施條例》的實施，才能得以執(zhí)行。
除了前述，我們期待《政府采購法實施條例》早日能夠出臺，還有一個原因是，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》所存在的一些尚不完善的地方可以在《政府采購法實施條例》中得到彌補。因為我國《立法法》第八十三條明確規(guī)定，同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。
從已經(jīng)公布的行政法規(guī)內(nèi)容來看，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》規(guī)定了許多非公開招標(biāo)采購工具的使用條件，但與《政府采購法》所規(guī)定的內(nèi)容不一致，需要未來的行政法規(guī)進行明確；“兩階段招標(biāo)”與“競爭性談判”均屬于獨立的采購工具，其使用條件有相同之處，如何進行區(qū)別并在實踐中得到應(yīng)用，需要在《政府采購法實施條例》中得到明確；《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》所規(guī)定的國有資金，其外延是否涵蓋財政性資金，這涉及政府采購的定性問題，需要在未來的行政法規(guī)中得到明確界定。此外，財政部門的主管范圍、集中采購機構(gòu)的職能劃分、產(chǎn)品或服務(wù)采購的驗收、政府采購的合同管理、供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴等方面的內(nèi)容，均需要在《政府采購法實施條例》得到明確，尤其是《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》沒有明確規(guī)定或者存在欠缺或者有沖突的內(nèi)容，同樣需要在《政府采購法實施條例》中進行規(guī)范。
南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師何紅鋒：
建議明確采購評審機構(gòu)解散時間
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的正式施行讓業(yè)界對《政府采購法實施條例》的出臺燃起了希望。至于對《政府采購法實施條例》有什么期待，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確采購評審機構(gòu)的解散時間。
現(xiàn)在的《政府采購法》及財政部的相關(guān)規(guī)定都沒有明確采購評審機構(gòu)(包括評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或詢價小組)的解散時間。國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合發(fā)布的《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第44條規(guī)定：“向招標(biāo)人提交書面評標(biāo)報告和建議后，評標(biāo)委員會即告解散”。如果采購評審機構(gòu)是向招標(biāo)人提交書面評審報告和建議后即告解散，采購評審機構(gòu)不能在作出任何決定。《政府采購法》第52條也規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑”。
然而，在政府采購實踐中，大量的質(zhì)疑都是評審結(jié)束后針對中標(biāo)、成交結(jié)果的。如果采購評審機構(gòu)已經(jīng)解散，原采購評審機構(gòu)當(dāng)然無法對供應(yīng)商的質(zhì)疑進行判斷，只能由采購人或者采購代理機構(gòu)進行答復(fù)和解釋，而采購人或者采購代理機構(gòu)不能改變評審結(jié)果。如果評審結(jié)果錯誤，只能通過投訴，由采購監(jiān)督機構(gòu)否決評審結(jié)果。這樣，質(zhì)疑的意義就大為降低了。
我們知道，任何錯誤，如果能夠由原決策機構(gòu)和決策程序改正，成本都是遠低于外部機構(gòu)的改正。以政府采購評審結(jié)果而言，如果能夠讓采購評審機構(gòu)直接改正錯誤的評審結(jié)果，成本遠低于采購監(jiān)督機構(gòu)否決評審結(jié)果。如果是采購監(jiān)督機構(gòu)否決評審結(jié)果，還需要另行組織采購評審機構(gòu)進行評審。如果供應(yīng)商的質(zhì)疑理由是充分的，采購人或者采購代理機構(gòu)可以把供應(yīng)商的質(zhì)疑交給采購評審機構(gòu)，采購評審機構(gòu)如果接受，直接可以另行作出評審結(jié)果，這個結(jié)果可以替代原評審結(jié)果。甚至在采購監(jiān)督機構(gòu)接到對中標(biāo)、成交結(jié)果投訴的，都可以先把投訴交給采購評審機構(gòu)考慮，如果采購評審機構(gòu)能夠接受投訴，也可直接改變評審結(jié)果。
但如果要讓采購評審機構(gòu)考慮質(zhì)疑、投訴意見，一定是基于采購評審機構(gòu)尚未解散�！皩嵤l例”第54條規(guī)定：“在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出以前，采購代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)評標(biāo)委員會或談判、詢價小組未按照采購文件中規(guī)定的評審方法、評審因素、評審細則和評審標(biāo)準(zhǔn)進行評審的，經(jīng)采購人書面同意，可以要求原評標(biāo)委員會或談判、詢價小組進行一次重新評審，并應(yīng)同時將重新評審的理由書面通知所有參加采購活動的供應(yīng)商。重新評審意見為最終評審意見，采購人或供應(yīng)商對評標(biāo)委員會或談判、詢價小組的評分的計算結(jié)果有異議的，采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織該評標(biāo)委。
員會或談判、詢價小組進行復(fù)核。經(jīng)復(fù)核后需要改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)在原信息公告媒體發(fā)布變更公告�！边@樣，就明確了采購評審機構(gòu)并不是在評審報告提交后即告解散的。不過，這需要有明確的規(guī)定，建議明確采購評審機構(gòu)解散的時間為中標(biāo)通知書發(fā)出。
中國經(jīng)濟體制改革研究會理事黃冬如：
集中采購機構(gòu)的今后發(fā)展需要思考
我們經(jīng)常提到“兩法”及其條例的矛盾與沖突，這種矛盾與沖突是社會主義公共采購發(fā)展階段的必然產(chǎn)物，有其歷史性和現(xiàn)實性。但就已出臺的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》和征求意見中的《政府采購法實施條例》來看，我想說說兩者的互動與融合問題，即兩者的執(zhí)行模式選擇問題。換句話說，就是招標(biāo)投標(biāo)代理與政府采購代理的互動與融合問題。
應(yīng)該說，“兩法”比較清晰的界定了二者執(zhí)行模式的法律基本定義�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》界定的是純市場化的招標(biāo)代理中介行為；《政府采購法》界定的是集中與分散相結(jié)合的政府采購行為。但二者在法律執(zhí)行中都存在一些問題，如招標(biāo)代理的職業(yè)規(guī)范問題、管理問題，政府采購執(zhí)行機構(gòu)的定位問題，與管理的關(guān)系問題、歸屬問題等等，這些問題影響公共采購市場的規(guī)范與完善，需要條例進一步明確細化。
由此，結(jié)合一些地方已設(shè)立的招標(biāo)投標(biāo)活動場所，如工程交易中心、公共資源交易中心等，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》將其稱為“招標(biāo)投標(biāo)交易場所”。明確它的功能定位、層級和行政監(jiān)督關(guān)系，以及不以營利為目的的性質(zhì)特征�！墩少彿▽嵤l例》也有類似規(guī)定，如集中采購機構(gòu)直接受同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，不得與任何政府部門存在隸屬關(guān)系，屬于非營利事業(yè)法人。而社會化的政府采購代理機構(gòu)性質(zhì)作用和《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》性質(zhì)一樣，均屬于社會中介組織。
在兩條例出臺前，實踐中已經(jīng)出現(xiàn)將招標(biāo)代理和政府采購統(tǒng)一場所進行交易的案例，并且這種情況不少見。目前比較規(guī)范的叫法是“公共資源交易中心”。這種改革創(chuàng)新一直以來就得到中央和紀(jì)委部門的認(rèn)可甚至推廣。如，年初的十七屆中央紀(jì)委七次全會就重點提出“推進現(xiàn)代市場體系建設(shè)，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場”；去年，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)出關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見中也提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺”的要求等。不難預(yù)見，兩條例出臺后，招標(biāo)投標(biāo)與政府采購統(tǒng)一進入公共資源交易平臺的現(xiàn)象更加普遍，互動與融合更加深入。
在國家政策和法規(guī)統(tǒng)一部署推進前提下，我們所思考的是統(tǒng)一歸并后怎么辦？比如集中采購機構(gòu)屬于被調(diào)整者，作為必須接受的現(xiàn)實，如何調(diào)整心態(tài)？比如集中采購機構(gòu)進入公共資源交易平臺如何體現(xiàn)集中采購的地位和作用，其職業(yè)化和國際化問題如何解決？比如擬出臺的《政府采購法實施條例》是否應(yīng)就集中采購法人與公共資源交易場所具體銜接作出規(guī)定，其提出設(shè)區(qū)的市(俗稱地級市)設(shè)立集中采購機構(gòu)是否符合一級政府、一級采購及交易的實際情況呢？