政府間財(cái)力分配格局再一次在“兩會(huì)”期間引來熱議。根據(jù)5日提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議的《關(guān)于2011年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》進(jìn)行測(cè)算，今年財(cái)政總收入的“蛋糕”中，中央政府約占49%，地方政府約占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。
對(duì)此，代表委員、財(cái)稅專家就如何構(gòu)建地方稅體系、建立完善地方債制度、繼續(xù)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系制度等深化省級(jí)和以下財(cái)政體制改革的具體方面展開討論。
話題一：房產(chǎn)稅能否成為地方主體稅種？
房產(chǎn)稅是世界各國(guó)普遍征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，主要對(duì)保有的房產(chǎn)征收。去年滬渝兩地正式啟動(dòng)對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。作為地方稅種，相當(dāng)一部分研究者對(duì)其在組織財(cái)政收入方面的作為期待頗高。那么，房產(chǎn)稅在組織地方財(cái)政收入方面可否堪當(dāng)重任？全國(guó)工商聯(lián)《關(guān)于加快土地出讓金制度改革 適時(shí)出臺(tái)房產(chǎn)稅的建議》的團(tuán)體提案認(rèn)為：房產(chǎn)稅是對(duì)存量房征收的財(cái)產(chǎn)稅，在保有環(huán)節(jié)征收實(shí)施，一是有利于調(diào)節(jié)分配，二是可合理引導(dǎo)消費(fèi)，三是有利于地方政府穩(wěn)定收入來源的確立。如果對(duì)所有存量住宅征稅，持續(xù)下去稅收規(guī)模將有望取代土地出讓金。該提案認(rèn)為，強(qiáng)化稅收“主渠道”作用、發(fā)揮非稅收收入輔助作用是我國(guó)財(cái)稅體制改革的方向，因此要確立以包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的稅收為地方財(cái)政收入主體的目標(biāo)，逐步形成稅收收入為主、非稅收收入為輔的財(cái)稅體制體系。
全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)：有報(bào)道說房產(chǎn)稅改革的一個(gè)目的是地方政府要增加收入甚至是作為地方政府收入的主體，這顯然是不行的。上海一年幾千萬，重慶大概一個(gè)億左右，這能作為主體嗎？我一直不贊成各地搞一個(gè)房產(chǎn)稅的大盤子，以增加地方財(cái)政收入。因?yàn)閺母鲊?guó)規(guī)律上看，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，財(cái)產(chǎn)稅在稅收收入中的占比才會(huì)上升。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院財(cái)政研究室主任楊志勇：房產(chǎn)稅能否成為地方財(cái)政的主要收入來源，取決于其規(guī)模。隨著改革開放的深入，特別是住房貨幣化改革之后，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展使得房地產(chǎn)價(jià)值凸顯，這為房產(chǎn)稅收入的取得提供了很好的基礎(chǔ)。但是，房地產(chǎn)價(jià)值是否能夠轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)稅，需要許多條件配合。
無疑，如果對(duì)所有個(gè)人自用住房全面開征房產(chǎn)稅，那么其收入規(guī)模一定不小。但是，即使是主張對(duì)個(gè)人自用住房開征房產(chǎn)稅的研究者，多數(shù)也認(rèn)為應(yīng)該有免征面積。如此，房產(chǎn)稅所能提供的收入規(guī)模就會(huì)大大縮小。
研究者常用美國(guó)的數(shù)據(jù)來說明房產(chǎn)稅在地方稅收收入中的地位。的確，在早期的美國(guó)，房產(chǎn)稅在整個(gè)國(guó)家稅收收入體系中占據(jù)重要地位。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化，個(gè)人所得稅已經(jīng)成為美國(guó)財(cái)政的主要收入來源。美國(guó)州政府的主要收入靠的是銷售稅。與中國(guó)地方稅收收入有可比性的是州和地方稅收收入。即使美國(guó)式的征稅方式在中國(guó)成為現(xiàn)實(shí)，房產(chǎn)稅也難以成為中國(guó)省級(jí)和以下各級(jí)政府的稅收收入的主體。
換個(gè)角度來看，不從稅收收入，而從省級(jí)和以下各級(jí)政府支出規(guī)模來看，房產(chǎn)稅要成為地方的主體稅種，那么房產(chǎn)稅就必須脫胎換骨，從年收入千億元左右增加到上萬億元甚至更多。否則房產(chǎn)稅怎么也說不上是地方主體稅種。這顯然是難以做到的。因此，要解決地方主體稅種的問題，更為根本的做法是加快分稅制財(cái)政體制改革的步伐，適當(dāng)增加地方財(cái)權(quán)和財(cái)力。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅改革之后，加大地方政府的增值稅稅收分享比例是更為現(xiàn)實(shí)的選擇。
話題二：借債度日能否持續(xù)？
舉債是地方政府面對(duì)財(cái)力捉襟見肘時(shí)通常的做法。除了中央代發(fā)和部分地方試點(diǎn)自行發(fā)債外，地方政府還通過融資平臺(tái)公司等舉借了規(guī)模相當(dāng)可觀的債務(wù)。這是否會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)？已經(jīng)債臺(tái)高筑的地方政府還能否繼續(xù)背債？
全國(guó)政協(xié)委員、遼寧省沈陽市政協(xié)主席劉雅琴：如何規(guī)范地方債的管理、防范地方債可能形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要議題之一。截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府的政府性債務(wù)達(dá)10.7萬億元。地方債審計(jì)反映出的問題是，地方債的債務(wù)率過高，償債依賴于“土地財(cái)政”使房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控難度增加，舉債過程和方式缺乏約束和規(guī)范，并且還可能存在隱性債務(wù)使規(guī)模難于控制。
全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康：地方債整體的方向是要往陽光融資方向發(fā)展，現(xiàn)在在自主發(fā)債方面不是有四個(gè)地方在試點(diǎn)嗎？這就代表了方向，自主發(fā)債是以后陽光融資的基本形式。過去的隱性負(fù)債約束性很不好，不利于風(fēng)險(xiǎn)防范，透明度沒有，規(guī)范性也沒有，所以一旦出了事情必須要救火，現(xiàn)在的發(fā)展方向應(yīng)該是讓他們把這些事情都擺在明面上說，屬于陽光融資，以后的方向是自主發(fā)行面的擴(kuò)大。自主發(fā)債現(xiàn)在還帶有財(cái)政部代理還本付息，我們覺得以后可能也要淡化，關(guān)鍵就是其他約束條件，全透明的、有約束力的程序要逐漸建立起來，靠制度規(guī)范，使得地方債發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時(shí)防范其風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)院財(cái)政研究室主任楊志勇：全國(guó)來看，我國(guó)的政府性債務(wù)存量不會(huì)有什么問題，與全國(guó)財(cái)政收入和中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量相比，審計(jì)署披露的逾10.7萬億地方政府性債務(wù)加上中央財(cái)政國(guó)債余額，尚不足以導(dǎo)致全國(guó)性財(cái)政危機(jī)和系統(tǒng)性宏觀風(fēng)險(xiǎn)。況且，10.7萬億的地方政府性債務(wù)中，不是所有都要還。當(dāng)然，不會(huì)產(chǎn)生整體性危機(jī)，并不意味著地方債就不存在風(fēng)險(xiǎn)，局部地方、局部行業(yè)也不排除出現(xiàn)問題的可能�，F(xiàn)在展期等做法就是不期望對(duì)金融市場(chǎng)、地方財(cái)政信任狀況等有些不好的沖擊，避免一些局部風(fēng)險(xiǎn)。
地方自行發(fā)債試點(diǎn)是對(duì)分稅制的完善，在短期內(nèi)也有利于應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不過，不管是對(duì)平臺(tái)債展期還是地方自行發(fā)債乃至之后的地方自主發(fā)債都只是“緩兵之計(jì)”，只是暫時(shí)緩解了地方財(cái)政吃緊的問題，因?yàn)檫@些債務(wù)最終都是要還的。所以，適當(dāng)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)和財(cái)力才有可能保證地方財(cái)政的可持續(xù)性。要調(diào)整中央和地方的財(cái)權(quán)和財(cái)力分配格局，改革分稅制財(cái)政體制是大勢(shì)所趨。地方政府應(yīng)該有更多的稅權(quán)，尤其是提高在“大稅種”上的分成比例。否則即使地方政府獲得自主發(fā)債權(quán)也無濟(jì)于事。
話題三：轉(zhuǎn)移支付制度改革從何處破題？
1994年分稅制改革后，引入了轉(zhuǎn)移支付制度。2009年起，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財(cái)政安排給地方財(cái)政的補(bǔ)助支出，由地方統(tǒng)籌安排。
全國(guó)政協(xié)常務(wù)委員、湖北省政協(xié)副主席鄭楚光：目前的轉(zhuǎn)移支付制度需要改善。一是既定原則加劇了地區(qū)間財(cái)力差異，“存量不動(dòng)”的原則性規(guī)定，實(shí)際上將地區(qū)間財(cái)力的差距固化了；二是結(jié)構(gòu)安排不合理，具有均等化作用的一般轉(zhuǎn)移支付比例偏低。
完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)各地的公共服務(wù)水平的均等化，加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度，提高使用效率。因此，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)該調(diào)整結(jié)構(gòu)、壓縮規(guī)模。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合國(guó)力的提高，達(dá)到共同富裕的目的。
全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理宗慶后：目前中央、地方財(cái)政收入的分配過程中，中央分配的過多。盡管中央又通過轉(zhuǎn)移支付將部分收入再分配給地方，但這種轉(zhuǎn)移支付的分配機(jī)制并不合理：一是集中收取再轉(zhuǎn)移支付的方式增加了運(yùn)行成本；二是造成了“跑部錢進(jìn)”；三是容易導(dǎo)致地方政府在財(cái)政收入不足的情況下擅自加收各種名目的稅費(fèi)。因此建議，一是合理安排中央與地方財(cái)政收入的分配機(jī)制，將事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，即要求地方做什么事、需要多少財(cái)力就直接留給地方多少財(cái)政收入，改變財(cái)政收入中央政府先收后撥的現(xiàn)狀；二是對(duì)地方政府的考核應(yīng)著重關(guān)注財(cái)政收支平衡問題，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)著力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)；三是將增加稅費(fèi)的權(quán)力集中統(tǒng)一到中央政府，地方政府不得隨意開征，但可以將減免稅費(fèi)的權(quán)利下放到地方，這樣更有利于地方經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展。