今年兩會期間，全國人大代表、河南嵩山少林寺方丈釋永信聯(lián)合15名全國人大代表向大會提出了《關(guān)于加強城市管道燃氣行業(yè)管理、規(guī)范市場競爭的建議》。此舉引起會內(nèi)外的廣泛關(guān)注。
中國經(jīng)濟網(wǎng)記者也曾就此問題進行過專題調(diào)研。發(fā)現(xiàn)近年來，全國不少地方確實屢屢發(fā)生影響國計民生的管道燃氣經(jīng)營權(quán)糾紛。在石家莊、南京、撫順、焦作、唐山灤縣等地還相繼爆出了城市管道燃氣經(jīng)營權(quán)“一女二嫁”的問題，矛盾不斷深化，且呈愈演愈烈之勢。
類似事件，根源在于利益沖突：個別地方官員為了地方短期利益不惜違背政府承諾和法律法規(guī)的尊嚴，處于上游地位的氣源單位更是為了利益不惜破壞市場游戲規(guī)則，不斷插手下游業(yè)務(wù)。加之央企、民營、外資并購情勢不斷，造成城市管道燃氣運營業(yè)亂象叢生。
在“燃氣特許經(jīng)營權(quán)”侵權(quán)糾紛的背后，或許是權(quán)力尋租、重新洗牌之類秘密。而天然氣行業(yè)內(nèi)市場集中度不斷加劇的趨勢，則更使人憂慮城市燃氣業(yè)過去十年以來逐步形成的市場競爭的局面是否會走回頭路。
“一女二嫁”頻現(xiàn)
2011年7月5日，河南焦作市有關(guān)部門決定由“昆侖燃氣”總投資5.5億元，再建設(shè)通往焦作市及各縣的天然氣管道146.5公里，年輸供12億立方米。此舉引起了正在從事相同業(yè)務(wù)的7家企業(yè)的強烈反對。相關(guān)企業(yè)認為，借招商引資之名將城市燃氣管道建設(shè)重復招商，不僅嚴重傷害了現(xiàn)有企業(yè)的投資熱情和切身利益，而且也擾亂了城市燃氣的正常經(jīng)營發(fā)展秩序，同時重復鋪設(shè)燃氣管網(wǎng)既導致了社會資源的浪費，也為居民埋下了更多的安全隱患。無獨有偶，“兆薪燃氣”自2004年底取得唐山市灤縣燃氣獨家特許經(jīng)營權(quán)起，就承擔起為縣城區(qū)域的老百姓安全、廉價供氣的責任。但由于氣價進銷倒掛，該公司在民用燃氣銷售方面一直虧損了八年。八年來，不論“兆薪燃氣”歷經(jīng)怎樣的困境，民用燃氣售價自始至終未曾變過。2009年，正當上游管網(wǎng)建設(shè)狀況改觀，“兆薪燃氣”的苦心經(jīng)營面臨曙光之時，灤縣政府卻又引入“新奧燃氣”，違背了合同承諾。而“新奧燃氣”更是在不通知“兆薪燃氣”的前提下，就強行向灤縣的工商業(yè)用氣大戶鋪設(shè)管網(wǎng)。
“南京中燃”自2005年取得南京江北區(qū)燃氣特許經(jīng)營權(quán)后，雖一直埋頭苦干，但因上游供氣價格機制尚未理順，虧損了六年。也是在南京中燃即將盈利的2011年，遭到“昆侖燃氣”強行殺入攪局。
為什么先拿到燃氣特許經(jīng)營權(quán)的燃氣運營商寧愿虧損也要為老百姓供氣？因為其取得的特許經(jīng)營權(quán)中有此項義務(wù)的約束。那么，企業(yè)的利潤從何而來？對于工商業(yè)用氣大戶的銷售才是企業(yè)的利潤源泉，也是彌補居民用氣虧損的來源。
對“南京中燃”和“兆薪燃氣”而言，兌現(xiàn)了當初的承諾，自運營以來一直承受著民用燃氣銷售的巨額虧損，努力發(fā)展著服務(wù)區(qū)內(nèi)的工商業(yè)戶。直到即將進入燃氣銷售的整體盈利年度之際，卻突然發(fā)現(xiàn)，賴以生存獲利的業(yè)務(wù)正被別人虎視眈眈地盯著，，能不令人痛心疾首嗎？
工業(yè)園內(nèi)的企業(yè)被剝離出特許經(jīng)營范圍，后果是不言而喻的。先期進入的燃氣運營企業(yè)利益受到嚴重影響，企業(yè)的平均運營成本短期內(nèi)無法得到降低，是否會被迫調(diào)高其他用戶的售價，亦或降低服務(wù)的質(zhì)量，尚不得而知。
某些企業(yè)以所謂資源優(yōu)勢或聯(lián)合行政權(quán)力擠壓市場先行者，最終使得城市燃氣運營業(yè)不公平競爭的局面愈演愈烈。
違法成本太低
自2002年市政公用事業(yè)改制以來，以獲取“特許經(jīng)營權(quán)”為核心的燃氣行業(yè)競爭從未停止。根據(jù)原建設(shè)部頒布的《市政公用行業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條第二款“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法”的規(guī)定，城市燃氣行業(yè)并非必須實施特許經(jīng)營制度。事實上，北京、上海、廣州等許多大城市迄今為止也沒有實行特許經(jīng)營制度。
特許經(jīng)營行為是行政行為，但不是行政許可行為，雙方簽訂的協(xié)議仍舊是平等自愿的民事合同，受合同法保護。一些地方政府之所以隨意單方更改或者廢止合同，不僅僅是由于違法成本低，更主要的是這些地方政府官員就沒有把自己視為法律地位平等的一方，通過濫用權(quán)力可以恣意違約或毀約。
“優(yōu)勝劣態(tài)，這是自然的。但也不能割裂燃氣行業(yè)發(fā)展歷史呀！在改革之前，全國范圍內(nèi)的城市燃氣幾乎全都嚴重虧損，有些地方政府開出十分優(yōu)厚的條件也沒人接手�，F(xiàn)在經(jīng)過我們的苦心經(jīng)營，城市燃氣行業(yè)的市場價值被重新評估，就都來搶了。”“兆薪燃氣”十分苦惱。
許多業(yè)內(nèi)人士包括法律界專家、學者，對“兆薪燃氣”遭侵權(quán)這類的訴訟案結(jié)局都不抱樂觀態(tài)度，甚至認為打官司只是溝通的一種手段，打贏官司的結(jié)果也可能最終“失去市場”。其認為這類事件之所以頻頻發(fā)生，根源就是地方政府及相關(guān)部門法律意識極其淡漠，他們“違法的成本又太低了”，因而會由于種種原因朝令夕改，甚至像上述案例一樣前令不改，就公然“一女二嫁”。例如，地方政府決策者出現(xiàn)人事調(diào)整，新來的決策者或因欲顯示自我權(quán)威，或者要實現(xiàn)權(quán)力尋租目的，就會找理由“重新洗牌”。
法律法規(guī)不完善
《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》在2011年的問世，使得燃氣行業(yè)無法可依的局面徹底結(jié)束。但《條例》確立的“燃氣經(jīng)營許可制度”給管道燃氣運營企業(yè)增加了不少新規(guī)，這讓部分已備受燃氣特許經(jīng)營權(quán)爭奪之困的運營商們又添幾分新愁。燃氣行業(yè)未來的競爭態(tài)勢可能更加慘烈�；仡櫧陙砣細庑袠I(yè)發(fā)生的種種事件，這種苗頭已經(jīng)越來越明顯。
政府通過向社會公開招標的方式選擇投資者和經(jīng)營者，授予其在一定時間和范圍內(nèi)對燃氣產(chǎn)品或服務(wù)進行經(jīng)營的權(quán)利，是2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立的燃氣特許經(jīng)營制度的核心內(nèi)容。不過，業(yè)內(nèi)人士一致認為，雖無正式“名份”，但特許經(jīng)營權(quán)制度早在2002年燃氣市場開放伊始就已經(jīng)得到了各方認可。
當時供水、燃氣等市政公用事業(yè)長期虧損，在全國范圍都是一個普遍現(xiàn)象。2002年原建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》，急于擺脫城市供氣包袱的地方政府與希望進入燃氣行業(yè)的民間資本、境外資本一拍即合，通過多種方式確定合作關(guān)系。
《意見》的頒布拉開了城市燃氣事業(yè)改革的序幕，天然氣行業(yè)下游市場逐步開放，各路資本競相涌入使生產(chǎn)運營、效率、服務(wù)、管理以及行業(yè)利潤改善明顯，整個行業(yè)進入快速發(fā)展的軌道。
2004年頒布的《辦法》對“燃氣特許經(jīng)營權(quán)”授權(quán)主體、程序、權(quán)利等具體內(nèi)容都做了詳細規(guī)定。盡管行業(yè)內(nèi)的法律專家表示，原建設(shè)部出臺的這個文件只是為了完善特許經(jīng)營的形式，并沒有否定過去幾年中已經(jīng)取得的改革成果。但客觀來說，2011年的新頒《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》讓過去很多擁有“合法”的經(jīng)營權(quán)的燃氣經(jīng)營者變得“不合法”。
壟斷格局或?qū)⑿纬?/STRONG>
2012年伊始，中國天然氣市場就硝煙彌漫。新奧能源控股有限公司突然收購中國燃氣控股有限公司，這昭示著中國天然氣的行業(yè)格局正在發(fā)生著劇烈變化。
據(jù)中國經(jīng)濟網(wǎng)記者了解，近年來，中國的天然氣市場匍匐著幾股力量：上游巨頭攜資源優(yōu)勢，正在積極進軍下游燃氣分銷市場，其中“昆侖燃氣”已經(jīng)頗具規(guī)模；以華潤為代表的央屬燃氣公司借助資金優(yōu)勢，不斷高價購并國內(nèi)的大型燃氣項目；以“中華煤氣”、“中國燃氣”、“新奧能源”為代表的外資燃氣公司近年來發(fā)展迅速，希望在短時間內(nèi)可以在行業(yè)內(nèi)占據(jù)重要地位。
“新奧能源”意欲一舉成為城市燃氣業(yè)的龍頭。但此舉立即遭到“中國燃氣”董事局的抵制，近期又傳出“中國燃氣”數(shù)千員工也聯(lián)名反對“新奧能源”的敵意收購。此外，據(jù)悉，因并購涉嫌壟斷，商務(wù)部正在啟動對該案的反壟斷審查，“新奧能源”是否成功尚存變數(shù)。
中國石油大學工商管理學院教授劉毅軍指出：未來石油公司將利用資源和管道的優(yōu)勢，更多地進入產(chǎn)業(yè)鏈下游分銷環(huán)節(jié)，通過資本市場等多種方式，展開新一輪爭奪，謀求對全產(chǎn)業(yè)鏈的控制。
中投顧問能源行業(yè)研究員宛學智認為，“如果此次收購成功，新奧能源將成為國內(nèi)第一大燃氣公司，屆時我國城市燃氣市場的集中度將會進一步提高，能源價格上漲的預期也會隨之增強。”劉毅軍則表示，就石油公司而言，已完全實現(xiàn)了對天然氣的捆綁定價，固化了其對天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷。在這種產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷結(jié)構(gòu)下，生產(chǎn)商將利用壟斷管道的勢力，謀求在定價上的利益，因此政府想放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成，難度更大了，時間也更長了。
面對上述困境，眾多的城市燃氣運營商寄希望于以“保護特許經(jīng)營制度”和“反壟斷”為核心的市場化和法制化改革，希望相關(guān)部門能加快燃氣行業(yè)監(jiān)管制度的配套改革，堵塞因制度與立法不夠完善造成的權(quán)力尋租和不公平競爭的現(xiàn)象。
確保城市管道燃氣運營業(yè)的充分、有序競爭，單純依靠加強行業(yè)監(jiān)管和完善法律法規(guī)還不夠。如果全行業(yè)逐步被少數(shù)巨頭所壟斷的話，行業(yè)監(jiān)管部門和司法機關(guān)的執(zhí)法勢必會遇到巨大阻力。因此，如何逐步推進天然氣全行業(yè)的市場化改革，無疑將成為一項艱巨的任務(wù)，擺在政府和全社會的面前。