密集釋放的政策信號顯示，環(huán)境保護(hù)稅漸行漸近。財政部部長謝旭人近日在“中國發(fā)展高層論壇”年會上表示，2012年財稅體制改革將著重從健全稅收制度等三方面推進(jìn)，其中包括深化環(huán)境保護(hù)稅費改革。
一位多次參與財稅、環(huán)保部門組織的座談會的研究人員向《經(jīng)濟參考報》記者透露，財稅、環(huán)保部門正就進(jìn)一步深化環(huán)境保護(hù)稅費改革進(jìn)行研究，主導(dǎo)方向是對二氧化硫等主要污染物進(jìn)行“費改稅”。專家表示，環(huán)境保護(hù)稅宜擇機盡快在全國“一步到位”地開征，稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污費�；痣姷榷嘈袠I(yè)或受波及。
思路 先易后難的“費改稅”
自被列入“十二五”規(guī)劃后，有關(guān)主管部門對開征環(huán)境保護(hù)稅的表態(tài)明顯增加，僅過去半年的時間里，財政部等部門有關(guān)負(fù)責(zé)人便多次表示研究要深化環(huán)境稅費改革，開征環(huán)境保護(hù)稅，并在一定程度上透露了改革路徑。
2010年10月底，十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》正式提出，開征環(huán)境保護(hù)稅。時隔一年，2011年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》，就加強環(huán)境保護(hù)重點工作提出16條意見�！兑庖姟分赋�，將實施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟政策，積極推進(jìn)環(huán)境稅費改革，研究開征環(huán)境保護(hù)稅。隨后召開的中央經(jīng)濟工作會議也指出，要研究推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅改革。
2011年12月底，國務(wù)院副總理李克強在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會上提出，開征環(huán)境保護(hù)稅對于“清費立稅”、促進(jìn)企業(yè)強化環(huán)保具有重要作用，要抓緊研究立法和開展試點。今年兩會上，謝旭人再次明確，要深化環(huán)境保護(hù)稅費改革。受訪專家普遍認(rèn)為，這表明國家進(jìn)行環(huán)境稅費改革的決心和態(tài)度已非常堅決和明確。
財政部財科所副所長蘇明接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，開征環(huán)境保護(hù)稅非常必要也非常緊迫。開征環(huán)境保護(hù)稅是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、加強環(huán)境保護(hù)的一個重要手段。中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授吳健還提出，近些年政府在節(jié)能減排、環(huán)境治理方面也出臺了不少措施，傳統(tǒng)的措施是強制性的，隨著治理的深入，治理成本會逐漸走高�！笆濉蔽覈岢隽烁叩沫h(huán)境保護(hù)目標(biāo)，這意味將來可能面臨著更高的成本。環(huán)境問題的突出加上環(huán)境治理逐漸進(jìn)入高成本階段，要求我們不僅要治理而且要采取低成本的治理方式。而環(huán)境保護(hù)稅從原理上來說具有這種可能性，即以比較低的成本更好地實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。
蘇明介紹說，在環(huán)境保護(hù)方面，我國過去也有相應(yīng)的制度安排，其中一個主要的制度安排就是對主要污染排放物征收排污費。在他看來，近期環(huán)境保護(hù)稅費改革的一個主導(dǎo)方向是把排污費“改”成稅收。
多次釋放的政策信號也似乎印證了這一改革思路，即先易后難的“費改稅”。根據(jù)兩會期間披露的2012年中央和地方預(yù)算草案的報告，環(huán)境保護(hù)稅費改革指為進(jìn)一步理順環(huán)境稅費關(guān)系，按照先易后難和分步推進(jìn)的原則，選擇防治任務(wù)重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費。
標(biāo)準(zhǔn) 稅率水平高于現(xiàn)行排污費
記者了解到，從直接排放的污染物來看，主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。這些污染排放物，目前基本都實行了排污收費制度。
不過，“把排污費一下全部都改成稅收應(yīng)該說也是有難度的”，蘇明說，應(yīng)該“先易后難”，同時抓重點。在他看來，這個“重點”就是把二氧化硫、氮氧化物、氨氮等主要污染物的排污費改成稅收。按照誰排放誰交稅的原則，以污染物排放量為計稅依據(jù)，采取從量計征。主要的制度框架建立起來之后，再逐步積累經(jīng)驗繼而擴寬覆蓋面。
依照財政部“防治任務(wù)重”的標(biāo)準(zhǔn)，一位環(huán)保專家指出，2011年，在四項進(jìn)行總量減排的主要污染物的約束性指標(biāo)中，二氧化硫、化學(xué)需氧量排放量分別下降2.2%和2%，均超額完成計劃目標(biāo)0.7個和0.5個百分點，氨氮排放量下降1.52%，完成計劃目標(biāo)；但氮氧化物排放量上升5.73%，“不降反升”，沒有完成計劃目標(biāo)，而今年的目標(biāo)是排放量零增長，防治任務(wù)仍然很重。
今年全國兩會期間，全國人大代表、天津市環(huán)保局總工程師包景嶺就向列席討論的環(huán)保部部長周生賢建議，PM2.5表面上看是細(xì)顆粒污染物，其實很大一部分是由二氧化硫、氮氧化物以及揮發(fā)性有機物等發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后生成的，“必須從控制這些氣態(tài)污染物著手”。值得注意的是，今年全國兩會閉幕后，環(huán)保部部長周生賢在部黨組中心組(擴大)學(xué)習(xí)會上就多次提到，氮氧化物減排要抓緊分解目標(biāo)任務(wù)，切實落實到每個減排項目中，并采取強有力的措施，逆轉(zhuǎn)氮氧化物排放上升趨勢。
至于財政部“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟”的標(biāo)準(zhǔn)，一位不愿透露姓名的環(huán)保系統(tǒng)官員表示，相對于早已納入總量減排約束性指標(biāo)的二氧化硫、化學(xué)需氧量，氮氧化物、氨氮從“十二五”時期起才納入約束性指標(biāo)，技術(shù)不如前者成熟。但上述環(huán)保部規(guī)劃院專家則認(rèn)為，現(xiàn)行《排污費征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》已規(guī)定，氮氧化物2004年7月1日起按每一污染當(dāng)量0.6元收費，“技術(shù)應(yīng)該是成熟了”。
就稅率而言，專家預(yù)測，環(huán)境保護(hù)稅開征初期，稅率水平設(shè)計得不會過高，但應(yīng)該會高于現(xiàn)行排污費標(biāo)準(zhǔn)。
“‘費改稅’的一個核心問題是標(biāo)準(zhǔn)怎么確定，這恐怕是開征環(huán)境保護(hù)稅最大的一個難點。”蘇明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，這個標(biāo)準(zhǔn)需要深入研究和論證，如果稅率水平與現(xiàn)行排污費標(biāo)準(zhǔn)持平，就偏低了，起不到對污染排放懲罰的作用。如果把標(biāo)準(zhǔn)定得過高，又會在一定階段內(nèi)大大增加相關(guān)行業(yè)企業(yè)的成本。在他看來，開征初期主要污染物的稅率水平應(yīng)高于現(xiàn)行排污收費標(biāo)準(zhǔn)，低于治理成本。長遠(yuǎn)來講，隨著經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)驗的逐步累積，稅率也會有一個提高過程，至少要通過征稅覆蓋治理成本。
影響 火電等多行業(yè)影響大
環(huán)境稅一旦開征，對相關(guān)行業(yè)、企業(yè)產(chǎn)生的影響便備受關(guān)注。通常情況下，環(huán)境稅對企業(yè)影響的大小既取決于環(huán)境稅的征收范圍，也取決于環(huán)境稅的稅率水平的高低。在環(huán)境稅征收范圍既定的情況下，環(huán)境稅的稅率越高，環(huán)境稅對企業(yè)的影響也會越大。
中國環(huán)境科學(xué)研究院移動源污染控制研究基地主任岳欣告訴《經(jīng)濟參考報》記者，在主要大氣污染物中，二氧化硫的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(超過1/3)、燒結(jié)機(如煉鐵等行業(yè))、工業(yè)過程(如工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐等)；氮氧化物的主要排放源依次(從大到小)是燃煤電廠(800多萬噸/年)、機動車(近600萬噸/年)、工業(yè)過程(工業(yè)鍋爐、工業(yè)窯爐、合成氨，共計400多萬噸/年)。
“除機動車外，上述其他行業(yè)均列入排污收費范圍，一旦未來‘費改稅’后稅率提高，上述行業(yè)的運營成本將加大�！杯h(huán)保部規(guī)劃院一位不愿透露姓名的專家說。不過，蘇明表示，環(huán)境保護(hù)稅的開征要考慮行業(yè)、企業(yè)的承受能力，“不會考慮每一個企業(yè)的承受能力，但一定會考慮整個行業(yè)的平均水平�！�
那么，企業(yè)稅負(fù)增加之后是否將這部分稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到消費者身上？蘇明告訴記者，從理論上講，企業(yè)會想辦法把稅收成本附在價格里面，但實際上，能否把稅附在其中取決于其產(chǎn)品供需狀況等因素，因此分析會否最終轉(zhuǎn)嫁到消費者身上不是那么簡單的問題。
至于開征的時機，環(huán)境稅應(yīng)該會在“十二五”期間開征，但具體征收時間需要仔細(xì)考慮。蘇明建議，宜盡快出臺環(huán)境保護(hù)稅，“一步到位”地實現(xiàn)在全國范圍征收可能更好一些。
在吳健看來，現(xiàn)在是一個比較好的時機。從財稅改革的角度來說，目前結(jié)構(gòu)性減稅是一個大方向，怎么樣通過“有增有減”實現(xiàn)整個稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是其題中應(yīng)有之義。在增稅方面，環(huán)境保護(hù)稅開征便具有一個很合理的原因，同時也提供了未來稅制改革的一個方向。從研究者的角度來說，并不希望開征環(huán)境保護(hù)稅帶來稅負(fù)整體水平的增加，因此可以考慮在開征環(huán)境稅的同時減免其他稅收，在整體稅負(fù)不增加的情況下實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化。