鼓勵發(fā)展新型股份合作經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資本（三資）結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，讓農(nóng)民獲得租金、薪金、股金（三金），創(chuàng)新開展物權(quán)抵押探索，盤活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)（五權(quán)），是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的最新動向。實踐證明，當(dāng)“三農(nóng)”問題和資本及資本市場結(jié)合起來之后，就有了全新的解決之道。
一、當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新動向
1、鼓勵發(fā)展新型股份合作經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村“三資”（資源、資產(chǎn)、資本）。
過去30多年來，我們充分發(fā)揮了農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的體制優(yōu)勢，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的跨越式發(fā)展。但是，統(tǒng)分結(jié)合中“統(tǒng)”的層次一直做得不好，一個重要原因是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰落，導(dǎo)致一家一戶辦不了、辦不好的事，集體也無力辦。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)的組織方式和實現(xiàn)形式，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已經(jīng)十分必要。
對此，蘇州在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面給予政策扶持措施，大力發(fā)展社區(qū)、土地、專業(yè)、富民、勞務(wù)等各類合作社，走出了一條“戶戶有資本、家家成股東、年年有分紅”的富民之路。目前，全市農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織累計達(dá)3324家。
重慶將現(xiàn)有專業(yè)合作社、村民小組或有條件的單位組建成農(nóng)村股份合作社，將虛化的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化到戶、到人，通過發(fā)展農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織，明晰了產(chǎn)權(quán)，將農(nóng)民分散的資產(chǎn)集中起來，推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化。
股份合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅壯大了集體經(jīng)濟(jì)，而且成為農(nóng)民增收的新亮點。2010年，蘇州全市農(nóng)民人均純收入達(dá)14657元，其中直接來自農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的收入達(dá)34億元，以農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)的財產(chǎn)與投資性收入比重已提高到35%以上。
2、積極推進(jìn)土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)民獲得“三金”（租金、薪金、股金）。
近年來，我國農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，大量見識廣、學(xué)歷高、能力強(qiáng)的青壯年勞動力轉(zhuǎn)移出農(nóng)村，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、勞動者老齡化的現(xiàn)象越來越普遍，“誰來種地、怎樣種地”的問題更加凸顯。為了保證“最想種地、最愿種地、最有能力種地”的人來發(fā)展農(nóng)業(yè)，江蘇通過分離土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，采取租金補(bǔ)貼、收購價外補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險等方式，大力扶持和培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。
調(diào)查發(fā)現(xiàn),不論在江蘇還是重慶，通過推動土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民獲得了穩(wěn)定的“三金”收入，即土地流轉(zhuǎn)租金、作為產(chǎn)業(yè)工人的薪金、土地股份合作社的股金。按照蘇州當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)民說：“以前別人都種地你不種別人會說你懶，自己出錢雇人也得種，現(xiàn)在不種地拿租金還分紅還有股份”。
3、創(chuàng)新開展物權(quán)抵押探索，盤活農(nóng)村“五權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、水權(quán)）。
現(xiàn)代生產(chǎn)要素進(jìn)入不足，是當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，其中資金短缺特別是農(nóng)民融資難問題首當(dāng)其沖。由于缺乏有效的抵押物，導(dǎo)致許多農(nóng)民被排除在正規(guī)金融之外。事實上，農(nóng)民擁有大量的資產(chǎn)如土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)、林權(quán)等，但這些都不能作為有效抵押物，農(nóng)村大量“沉睡資產(chǎn)”無法有效盤活。賦予農(nóng)民在法定占有、自由支配的生產(chǎn)要素基礎(chǔ)上合法追求利益最大化的權(quán)利，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下顯得越來越重要。
為了解決新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金問題，從2008年起，重慶開始進(jìn)行集體林權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)等的抵押貸款探索。到2011年，全市“三權(quán)”抵押融資已達(dá)180億元。計劃到2015年利用“三權(quán)”抵押融資1000億元以上，占全市貸款總額上升到4%以上。江津區(qū)在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，啟動了土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)和水權(quán)的抵押貸款探索，為暫不愿退房的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員和廣大農(nóng)民開啟了一扇融資大門，將農(nóng)民的“死資產(chǎn)”變成了“活資源”。目前，全區(qū)已發(fā)放農(nóng)村“五權(quán)”抵押貸款4.84億元。
4、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村新民居建設(shè)，實現(xiàn)“兩化”結(jié)合（就地城鎮(zhèn)化、移居城鎮(zhèn)化）。
我國的現(xiàn)實國情決定城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅持差異化的道路，單純依靠移居城鎮(zhèn)化很難走得通。為了有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，部分地區(qū)將城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村新民居建設(shè)結(jié)合起來，推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。例如，蘇州依托工業(yè)基礎(chǔ)較強(qiáng)、人口較多的行政村，以新型工業(yè)化為主要發(fā)展方向，建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，加快就地城鎮(zhèn)化步伐。這些新型社區(qū)的水電路、學(xué)校、醫(yī)院等與周邊城鎮(zhèn)相差無幾。到2011年，全市農(nóng)民集中居住率達(dá)到43%。揚州依托重點工程、重大項目和園區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)，這些新型農(nóng)民集中居住區(qū)的道路、供水、垃圾收運等配套設(shè)施齊全，基本達(dá)到小鎮(zhèn)水平，成為準(zhǔn)城鎮(zhèn)化區(qū)域。未來農(nóng)民集中居住是大趨勢。盡管目前一些地方政府為了追求建設(shè)用地指標(biāo)和從農(nóng)村土地中獲益，以城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、舊村改造的名義迫使農(nóng)民上樓，造成較大負(fù)面影響，但這些問題的存在主要是由于體制不順和監(jiān)管缺失造成的，不應(yīng)該以此完全否定以農(nóng)村新民居建設(shè)推動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的做法。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展值得關(guān)注的幾個問題
江蘇、重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，暴露出了一些問題，部分是長期積累問題的顯化，部分問題是新形勢下出現(xiàn)的新問題，這些問題的產(chǎn)生既有政策體制的原因，也有操作方式的原因，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、用地難、融資難問題在規(guī)模經(jīng)營條件下進(jìn)一步放大，成為制約新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的瓶頸。
目前，江蘇和重慶兩地的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展較快，但也面臨一些難題。
一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地問題日漸突出。隨著生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)需要建設(shè)相應(yīng)的生產(chǎn)配套用房，如農(nóng)機(jī)用房、烘干用房等。但是，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)用地增減掛鉤并沒有為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地預(yù)留空間，專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等不能隨便進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施沒地方堆放、糧食無法烘干，影響到正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的進(jìn)行。
二是長期以來制約分戶經(jīng)營的貸款難問題在規(guī)�；�(jīng)營條件下進(jìn)一步放大。隨著土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大、現(xiàn)代資本要素投入的增加，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對貸款的需求也越來越大。專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模和延長生產(chǎn)鏈條，只能依靠自身利潤積累，發(fā)展速度受限。據(jù)江蘇某地農(nóng)委負(fù)責(zé)人介紹，“現(xiàn)在最缺資金的是農(nóng)業(yè)企業(yè)。租了幾千畝地，投入很大，租金要付，水電路要建設(shè)，但建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施不能抵押融資。要抵押土地使用權(quán)必須農(nóng)民同意，但權(quán)證在農(nóng)民手中，農(nóng)民是不愿意的�！�
2、保持土地承包關(guān)系長久不變政策停留在文件層面，具體落實面臨諸多難題。
土地問題是當(dāng)前農(nóng)村各種問題的癥結(jié)點。近年來，國家大力推進(jìn)土地確權(quán)頒證工作，部分地區(qū)農(nóng)民已經(jīng)拿到土地使用權(quán)證書。然而，農(nóng)民與土地之間的關(guān)系并沒有完全理順。十七屆三中全會文件《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。但目前，該項政策僅僅還停留在文件層面，具體落實還存在很大困難。
一是地方政府、農(nóng)民對“長久不變”內(nèi)涵的理解存在較大爭議，對“長久不變”的起點和期限，“長久不變”后如何確定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都缺乏清晰的認(rèn)識。
二是我國目前許多涉及農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《物權(quán)法》，還是在30年不變的基礎(chǔ)上設(shè)計的，落實長久不變的政策缺乏相應(yīng)的配套措施。
三是地方政府大多不愿冒風(fēng)險，處于觀望狀態(tài)，主動性不夠。雖然中央文件已有明確規(guī)定，但目前除成都等少數(shù)地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)還沒有落實土地承包關(guān)系長久不變的具體措施。
3、高財政投入、大規(guī)模補(bǔ)貼的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)只具“盆景”價值，示范和推廣作用有限。
從調(diào)研看，不管是江蘇還是重慶，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)走的都是“塊塊現(xiàn)代化”路子，依靠政府高財政投入和大規(guī)模補(bǔ)貼，集中建設(shè)示范區(qū)和示范點。
在江蘇，政府、村集體對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)給予高額的財政補(bǔ)貼，如當(dāng)?shù)啬炒褰ㄔO(shè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地，各方面投入都很先進(jìn)，但畝均成本達(dá)到7000元。這種不計成本的投入方式主要依賴于強(qiáng)大的政府財力和村集體經(jīng)濟(jì)，其他地區(qū)很難學(xué)習(xí)。
在重慶某區(qū)，全區(qū)70%的涉農(nóng)項目資金全部投向了該區(qū)的一個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園，其他大量的地區(qū)卻很難獲得項目資金投入。按照該區(qū)某負(fù)責(zé)人的話：“示范點是忽悠出來的，是錢堆出來的，是資金整合投出來的”。這種盆景式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不是大田農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向。
這種政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化適用范圍有限、可持續(xù)風(fēng)險比較高。一旦地方財力出現(xiàn)問題，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就可能發(fā)生倒退，“盆景”式的現(xiàn)代化適用范圍比較有限。
4、新民居建設(shè)中社會管理創(chuàng)新和公共服務(wù)存在盲點，農(nóng)村社會管理存在一定隱患。
在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過程中，地方政府比較重視見效快、能彰顯政績的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但對社會管理和公共服務(wù)問題還缺乏重視，如果處理不當(dāng)，容易產(chǎn)生矛盾，形成新的社會不安定因素。
一是管理體制不順。農(nóng)民集中居住區(qū)管理體制沒有理順，居民的政治文化生活、社會保障等未納入正常管理渠道。一些農(nóng)民集中居住區(qū)往往突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃，但社區(qū)管理方式仍然延續(xù)原先的行政村組管理體制。
二是缺乏管理人才。目前建設(shè)的農(nóng)民新村，很多都是在原有幾個行政村的基礎(chǔ)上形成的，成員數(shù)量增加，構(gòu)成更加復(fù)雜，社會管理的難度更大，需要更多的懂管理的專門人才。但是，由于農(nóng)業(yè)比較收益下降，農(nóng)村對人才吸引力不強(qiáng)，大量農(nóng)村人才外出務(wù)工，城市人才又很難下鄉(xiāng)，導(dǎo)致新民居的社會管理跟不上，很多矛盾不斷累積，存在一定的隱患。
三是公共服務(wù)籌資機(jī)制不合理。從分散居住轉(zhuǎn)變成社區(qū)居民后，很多農(nóng)民通過繳費享受公共服務(wù)的意識不強(qiáng)，覺得以前都不用交費現(xiàn)在也不能交。但是，農(nóng)村社區(qū)的管理和維護(hù)需要大量資金，一些居民新村在一次性進(jìn)行水電道路等建設(shè)投入后，根本沒有資金進(jìn)行管理維護(hù)，導(dǎo)致有新居無新村，村內(nèi)環(huán)境狀況較差。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)著力做好四方面工作
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系重新調(diào)整的過程，涉及面廣，矛盾錯綜復(fù)雜。結(jié)合江蘇、重慶先行先試的經(jīng)驗和問題，當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)堅持規(guī)劃引導(dǎo)、點面結(jié)合、序次推進(jìn)原則，優(yōu)先解決農(nóng)村發(fā)展滯后和農(nóng)業(yè)邊緣化的問題，在加大財政投入，完善公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，著力做好以下幾方面工作：
1、盡快開展土地承包關(guān)系長久不變試點，推動農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變政策落地。
建議將保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變寫入法律，由政策層面上升到法律層面，完善相關(guān)配套法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。妥善解決一些地區(qū)存在的延包遺留問題，加快推進(jìn)土地確權(quán)頒證，將土地承包關(guān)系長久不變一次確權(quán)到位，推動土地承包由合同管理向物權(quán)化管理轉(zhuǎn)變。
認(rèn)真總結(jié)成都等地試點經(jīng)驗，完善操作辦法，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)、兩型社會試驗區(qū)等擴(kuò)大土地承包關(guān)系長久不變試點，條件成熟后推廣至全國。在具體落實農(nóng)地承包關(guān)系長久不變政策的過程中，應(yīng)研究解決好“長久不變”的起點、期限的確定、農(nóng)村新增人口補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承與土地細(xì)碎化等問題。
2、以解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地難、融資難問題為抓手，大力培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體。
堅持把產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在優(yōu)先位置，以破除新型經(jīng)營主體用地難、融資難等問題為重點，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
一方面，積極探索基本農(nóng)田集中連片地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施（農(nóng)機(jī)庫房、烘干用房等）建設(shè)用地使用辦法。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，鼓勵引導(dǎo)地方政府優(yōu)先留出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)用地。探索中央財政支持地方政府補(bǔ)貼規(guī)�；�(jīng)營的試點。
另一方面，著力推進(jìn)農(nóng)村金融制度改革，放寬村鎮(zhèn)銀行主辦發(fā)起人的限制條件，鼓勵金融組織、產(chǎn)品、服務(wù)創(chuàng)新，規(guī)范引導(dǎo)社會資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。拓展有效抵押品范圍，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)等抵押方式。探索建立由政府（部分財政支農(nóng)資金擔(dān)保）、銀行（計提貸款風(fēng)險金）、保險（部分農(nóng)村政策性保險收益）、大戶或企業(yè)（交費）“四位一體”的風(fēng)險防范體系，協(xié)同解決農(nóng)戶和企業(yè)融資難問題。
3、重視和創(chuàng)新農(nóng)民集中居住區(qū)的社會管理，加快構(gòu)建長效化的運轉(zhuǎn)機(jī)制。
將農(nóng)民集中居住區(qū)社會管理作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要任務(wù)，納入地方統(tǒng)籌建設(shè)管理范圍，全面加強(qiáng)農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)管理。制定和完善相關(guān)扶持政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村投入的基礎(chǔ)上新增部分向農(nóng)民集中居住區(qū)適當(dāng)傾斜。研究制定農(nóng)村集中居住區(qū)社會管理規(guī)劃，建立健全小區(qū)議事會、小區(qū)戶代表大會、小區(qū)監(jiān)事會等社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社區(qū)隊伍建設(shè)，理順社區(qū)治理關(guān)系。
加強(qiáng)農(nóng)民集中居住區(qū)勞動就業(yè)登記、培訓(xùn)服務(wù)等管理體系建設(shè)，解決年齡偏大、文化素質(zhì)不高、技能缺乏的居民的就業(yè)問題。加快建立以公共財政投入為主，社區(qū)居民、民間機(jī)構(gòu)多方參與的籌資機(jī)制，多渠道保障農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)管理資金。深入探索農(nóng)村集中居住區(qū)物業(yè)管理體制，研究制定符合農(nóng)村集中居住區(qū)特點的社區(qū)物業(yè)管理辦法，推進(jìn)農(nóng)村集中居住區(qū)物業(yè)管理規(guī)范化建設(shè)。
4、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升統(tǒng)分結(jié)合中“統(tǒng)”的層次和功能。
盡快研究出臺相關(guān)政策，明確農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)，允許農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行工商登記，解決其法人地位問題。有條件的地區(qū)，加大對農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織在財政資金、土地使用、稅收優(yōu)惠等方面的扶持力度，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織加快發(fā)展。
對農(nóng)民持股比例高、發(fā)展前景較好的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織，要給予重點扶持。在股份合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)比較好的地區(qū)，要支持股份合作經(jīng)濟(jì)組織打破行業(yè)、地域和所有制界限，通過參股、聯(lián)營等多種方式積極參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，逐步從社區(qū)型向企業(yè)型、封閉型向開放型、資源主導(dǎo)型向創(chuàng)新主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。
強(qiáng)化對農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)的規(guī)范管理，引導(dǎo)其完善內(nèi)部股權(quán)、財務(wù)管理、股金分配等制度，加強(qiáng)組織經(jīng)營管理人員、專業(yè)技術(shù)人員等的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力實現(xiàn)“民辦、民管、民受益”。
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