２６日提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第２７次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
    分析人士指出，這一調(diào)整反映出中央對(duì)當(dāng)前地方政府超過十萬多億元債務(wù)的管理態(tài)度。在歐債危機(jī)持續(xù)蔓延，全球經(jīng)濟(jì)前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出我國(guó)將從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要信號(hào)。
    我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法自１９９５年１月１日起實(shí)施至今已近２０年。對(duì)于此次修改，外界關(guān)注的一大焦點(diǎn)是能否放開對(duì)地方政府自行發(fā)債的約束。
    我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
    記者了解到，２０１１年１２月提交全國(guó)人大常委會(huì)第２４次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案一審稿在加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上，曾提出對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。
    全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎在作預(yù)算法修正案草案修改情況的匯報(bào)時(shí)指出，考慮到近些年我國(guó)地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)十萬多億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，明確從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)，規(guī)定除法律或國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
    由于現(xiàn)行預(yù)算法禁止地方自行發(fā)債，近幾年我國(guó)多以國(guó)務(wù)院另行規(guī)定的形式出現(xiàn)發(fā)行地方政府債券的“應(yīng)急之舉”。
    １９９８年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響，我國(guó)首次通過發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式，增加地方政府財(cái)力。
    ２００９年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，破解地方政府融資難題，我國(guó)在現(xiàn)行預(yù)算法基礎(chǔ)上有所突破，通過中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券的形式，當(dāng)年發(fā)行２０００億元地方債，并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù)。此后的２０１０年和２０１１年又以此方式每年發(fā)行２０００億元地方債，并在２０１２年將額度增加至２５００億元。
    值得關(guān)注的是，２０１１年下半年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，我國(guó)選擇在財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，被外界視為有望對(duì)地方政府自行發(fā)債“開閘”。
    “從此次預(yù)算法修正案草案公布的內(nèi)容看，對(duì)地方政府自行發(fā)債的‘閘門’暫緩放開，顯示出決策層對(duì)這一問題的謹(jǐn)慎態(tài)度。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇說。
    北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為，這一規(guī)定的背后是出于對(duì)地方政府急劇上升并已超過十萬億元地方債務(wù)的擔(dān)憂，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。
    審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，截至２０１０年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額為１０．７萬億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為５２．２５％，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為７０．４５％。此外，２０１２年和２０１３年將是地方債務(wù)到期的高峰，兩年到期額度合計(jì)超過３萬億元。
    劉劍文認(rèn)為，當(dāng)前放開地方發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)較大，地方配套制度不健全，地方還不上的債務(wù)最終還是中央財(cái)政兜底，因此要持謹(jǐn)慎態(tài)度。
    不過對(duì)是否放開地方自行發(fā)債，各界并未達(dá)成共識(shí)。不少觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前地方政府缺少財(cái)源，收支矛盾突出，應(yīng)該賦予地方自行發(fā)債的權(quán)力。此外，暫緩放開地方自行發(fā)債試點(diǎn)，勢(shì)必進(jìn)一步加大地方支出壓力。
    財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，要保持地方融資平臺(tái)的健康持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵還是要建設(shè)地方陽光融資制度。應(yīng)該“開前門”，讓地方融資發(fā)展起來，替換隱性債務(wù)，并接受公眾監(jiān)督；同時(shí)要“治存量”，逐漸將１０．７萬億元地方債務(wù)消化干凈；此外還要“關(guān)后門，修圍墻”，嚴(yán)控新增地方債務(wù)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
    南京大學(xué)行政管理系副主任李詠剛認(rèn)為，適當(dāng)負(fù)債是解決地方財(cái)政問題、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)有效途徑之一。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，對(duì)地方債的需求也不一樣，因此地方償債風(fēng)險(xiǎn)不一，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方債償還風(fēng)險(xiǎn)越大。
    他指出，當(dāng)前關(guān)鍵是如何規(guī)范地方政府舉債行為，要根據(jù)各省數(shù)據(jù)具體判斷，從規(guī)章制度的建立、實(shí)施到過程監(jiān)督都需要全面規(guī)范。
    高培勇認(rèn)為，關(guān)閉地方自行發(fā)債“閘門”后，如何緩解地方支出壓力勢(shì)必受關(guān)注。從長(zhǎng)期看，國(guó)家一方面要深化房產(chǎn)稅、資源稅等改革，廣開渠道增加地方財(cái)政收入來源，另一方面應(yīng)推動(dòng)現(xiàn)行分稅制改革，理順中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，從而從根本上緩解地方財(cái)政收支矛盾。