國(guó)家發(fā)改委投資研究所戰(zhàn)略研究室主任羅松山接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，據(jù)其主持的課題組研究報(bào)告的測(cè)算，“十二五”時(shí)期，地方政府融資平臺(tái)(簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”)投資約34萬(wàn)億元，事業(yè)單位債務(wù)也至少達(dá)到5萬(wàn)億元的規(guī)模。
一方面是地方政府頻頻通過(guò)平臺(tái)公司和其他渠道大規(guī)模投資，一方面是地方財(cái)政收支缺口增大可能誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至金融風(fēng)險(xiǎn)。多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的專家呼吁，應(yīng)盡快引入民間資本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“踩油門”和債務(wù)“踩剎車”的平衡。
測(cè)算 34萬(wàn)億投資藏風(fēng)險(xiǎn)
羅松山告訴記者，據(jù)其測(cè)算，“十二五”時(shí)期，平臺(tái)公司基礎(chǔ)設(shè)施和保障性住房工程建設(shè)需要投資34萬(wàn)億元左右，年均增長(zhǎng)9.5%，而“十一五”時(shí)期為16.6萬(wàn)億元。其中，平臺(tái)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投資額約為31.8萬(wàn)億元；而保障性住房工程投資在5萬(wàn)億左右，假定以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商承建、政府通過(guò)收購(gòu)等方式解決一半，其余由平臺(tái)公司投融資、建設(shè)，則需要投資2.5萬(wàn)億元。
羅松山解釋稱，上述“十二五”時(shí)期須由平臺(tái)公司進(jìn)行融資、投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，尚不包含主要由中央財(cái)政或社會(huì)資本投資建設(shè)的鐵路與航空運(yùn)輸及郵政業(yè)，以及可由社會(huì)資本投資建設(shè)的電力以及電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)。
談到地方平臺(tái)公司潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，羅松山表示，首先是資產(chǎn)不實(shí)。比如土地評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)就很寬松，前幾年地價(jià)快速上漲，市場(chǎng)對(duì)土地收益的增長(zhǎng)抱有很大預(yù)期，但現(xiàn)在樓市一調(diào)控，平臺(tái)公司未來(lái)的還款能力就沒(méi)有那么高了。此外，前兩年煤價(jià)大漲時(shí)，煤炭等自然資源的價(jià)格也被高估了。對(duì)于這類問(wèn)題，羅松山表示，地方政府可以通過(guò)收費(fèi)公路、橋梁等資產(chǎn)充實(shí)到平臺(tái)公司予以解決。
羅松山進(jìn)一步說(shuō)，其次是去年以來(lái)，平臺(tái)公司已經(jīng)進(jìn)入還款高峰期，且一些平臺(tái)公司舉債規(guī)模超過(guò)其還款能力，再加上前兩年信貸政策偏于寬松(如放款量大、門檻低、放貸時(shí)間密集)，個(gè)別城市的平臺(tái)公司可能存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心經(jīng)濟(jì)學(xué)家李佐軍則預(yù)計(jì)，今明兩年平臺(tái)公司集中到期的債務(wù)有4.6萬(wàn)億元，還本付息壓力劇增。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財(cái)政金融研究室主任倪紅日也告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，當(dāng)前平臺(tái)公司衍生出種種亂象，比如一塊土地進(jìn)行多次抵押而違規(guī)借貸，比如平臺(tái)公司和民營(yíng)企業(yè)“搶食”搞房地產(chǎn)、酒店業(yè)。
中共中央政策研究室原副主任鄭新立認(rèn)為，近幾年平臺(tái)公司投資的項(xiàng)目絕大部分都是一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的項(xiàng)目，留下了一批優(yōu)良的資產(chǎn)。即使到期了部分債務(wù)還不了，只要不讓銀行核銷呆壞賬，就可以債務(wù)展期，先還利息，過(guò)上幾年之后，財(cái)力增長(zhǎng)了再還本付息。鄭新立說(shuō)，雖然土地出讓金不能再搞了，但是地方政府還有很多一般企業(yè)所沒(méi)有的資源，比如地方政府可以通過(guò)企業(yè)招投標(biāo)出讓街道命名權(quán)。
預(yù)警 5萬(wàn)億事業(yè)單位債務(wù)管理失序
除了平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還有其他表現(xiàn)形式。
李佐軍表示，當(dāng)前地方政府同時(shí)面臨著收入減少和支出增多兩方面困難，財(cái)政收支缺口越拉越大�！叭绻胤絺鶆�(wù)問(wèn)題不能得到有效解決，地方政府尤其是中級(jí)地方政府可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)意義上的破產(chǎn)，最終傳導(dǎo)到部分中小銀行破產(chǎn)�！崩钭糗娋娴馈�
據(jù)記者對(duì)今年7、8兩月政府公開(kāi)信息的不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)沙市2012年重大推介項(xiàng)目195個(gè)，總投資額達(dá)8292億元；廣州市要求下半年重點(diǎn)抓好年度投資714億元的101個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和列入省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)500強(qiáng)的120個(gè)項(xiàng)目建設(shè)；《貴州生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，政府每年為此規(guī)劃投入1000億元左右；廣東省《關(guān)于充分發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢(shì)努力建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的決定》總投資約1萬(wàn)億元……
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，能看到2008年以來(lái)的財(cái)政政策總量擴(kuò)張的影子。他認(rèn)為，關(guān)鍵是看各地方的擴(kuò)投資是單憑地方政府一己之力，還是吸引社會(huì)投資尤其是民營(yíng)資本。如果是前者，那么在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上是力所不逮的，在經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行上也是不可持續(xù)的。
羅松山表示，縱觀各地經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃所涉及的重點(diǎn)項(xiàng)目，能源、通信、鋼鐵等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目主要是企業(yè)在做，而甘肅、寧夏的大型能源項(xiàng)目是由國(guó)企尤其是央企在投資。但多位受訪專家告訴記者，上述項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)性影響強(qiáng)，一旦出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩，或者未來(lái)作為落后產(chǎn)能遭受淘汰，國(guó)企的項(xiàng)目最終還是要由政府兜底。
國(guó)家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平則提醒，更擔(dān)心的是占地方政府債務(wù)余額半數(shù)的事業(yè)單位債務(wù)，包括學(xué)校、醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)的債務(wù)。這些機(jī)構(gòu)直接作為借款人向銀行拿貸款，地方政府可能違規(guī)提供擔(dān)保，銀行也可能默認(rèn)這種所謂的“隱形擔(dān)保”。2010年度審計(jì)署報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元。吳亞平表示，據(jù)此計(jì)算，事業(yè)單位債務(wù)“至少5萬(wàn)億”。
吳亞平警告稱，首先，事業(yè)單位零星分布在每個(gè)市縣，不便于地方政府的集中監(jiān)管，在地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表上也沒(méi)有反映。其次，事業(yè)單位缺乏完善的治理結(jié)構(gòu)，自我約束能力比平臺(tái)公司更差。再者，當(dāng)無(wú)錢還債時(shí)，按照國(guó)家法律規(guī)定，它的資產(chǎn)是不允許變現(xiàn)的，實(shí)際上它的債務(wù)就等同于地方政府自身的債務(wù)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的沖擊比平臺(tái)公司更直接。
除此之外，中國(guó)社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)李雪松說(shuō)，我國(guó)政府的債務(wù)除顯性的、直接的債務(wù)外，還存在不少隱性的、間接的債務(wù)。如財(cái)政對(duì)政府性公司或機(jī)構(gòu)的相關(guān)債務(wù)擔(dān)保，社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的歷史欠賬等。事實(shí)上，目前我國(guó)政府債務(wù)信息，特別是地方政府債務(wù)信息的不充分、不明確，導(dǎo)致難以對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出明確的判斷，這本身就是一種潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
破題 引入民資與平臺(tái)公司治理并舉
“中央財(cái)政不可能再推出類似2008年底那樣的應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)沖擊的‘四萬(wàn)億升級(jí)版’�！眲⑸邢Ｏ颉督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露。
劉尚希說(shuō)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，一些市場(chǎng)人士頻頻呼吁中央出臺(tái)新的財(cái)政刺激政策。實(shí)際上，盡管“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策”多次被強(qiáng)調(diào)，但中央財(cái)政層面的公共投資不可能重現(xiàn)2008年以后的井噴局面，只可能在總量上適當(dāng)增加，并在結(jié)構(gòu)上進(jìn)一步向節(jié)能環(huán)保、農(nóng)田水利、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域傾斜，“這是個(gè)微調(diào)的概念，不是投資大躍進(jìn)”。
中國(guó)三星經(jīng)濟(jì)研究院的最新研究報(bào)告則顯示，從投資資金來(lái)源上看，地方版“四萬(wàn)億”全面啟動(dòng)的可能性不大，一是全國(guó)財(cái)政收入同比增速大幅放緩，其中作為地方政府主要財(cái)政收入來(lái)源的土地出讓金同比大幅下降；二是銀行業(yè)已不允許重蹈2009年天量信貸的覆轍。
在中央和地方大規(guī)模財(cái)政資金缺位的情況下，相關(guān)專家表示，中國(guó)亟須引入社會(huì)資本的造血機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“踩油門”和債務(wù)“踩剎車”的平衡。中國(guó)銀行國(guó)際金融研究所研究員周景彤認(rèn)為，民間資本注入有助于快速穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。通過(guò)引入民間資本能夠緩解財(cái)政資金的不足，實(shí)現(xiàn)較快的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能，兩個(gè)方面有望成為民間投資的重點(diǎn)，一是鐵路建設(shè)，中國(guó)的鐵路網(wǎng)絡(luò)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大的差距，為鐵路投資留下了空間；二是加大保障房領(lǐng)域的民間投資，用以彌補(bǔ)商品房不景氣帶來(lái)的房地產(chǎn)投資下滑。
為進(jìn)一步防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，吳亞平建議，還需要完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)。
吳亞平說(shuō)，目前，部分平臺(tái)公司的功能定位出現(xiàn)了重大偏差，其突出表現(xiàn)是：將平臺(tái)公司作為一個(gè)單純的融資性平臺(tái)，這導(dǎo)致大量平臺(tái)公司被迫為地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目借債，淪為地方政府的“取款機(jī)”；同時(shí)，自身投資功能的缺失也在相當(dāng)大程度上導(dǎo)致其在構(gòu)建還貸機(jī)制和防范融資風(fēng)險(xiǎn)中的不作為，“出了事最終只能靠政府兜底”。
吳亞平建議，一是無(wú)論現(xiàn)有還是新組建的平臺(tái)公司，地方政府必須明確授權(quán)其作為政府投資主體和出資人代表，在政府授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展投資、融資活動(dòng)，并承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、管理和貸款償還等全過(guò)程的責(zé)任。二是地方政府必須明確平臺(tái)公司與其投資、融資建設(shè)項(xiàng)目的投資與被投資關(guān)系，除受地方政府委托代建的項(xiàng)目，平臺(tái)公司均享有其資產(chǎn)所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。
此外，吳亞平反映，諸多平臺(tái)公司的高管大部分都是前官員甚至是現(xiàn)任官員。盡管這樣可以確保它聽(tīng)政府的話，投資范圍不越位；但由于官員本身不一定對(duì)投融資和宏觀經(jīng)濟(jì)了解到位，容易產(chǎn)生投資風(fēng)險(xiǎn)。吳亞平建議，應(yīng)讓董事會(huì)而不是行政命令來(lái)體現(xiàn)股東意圖。