土地“權(quán)變”：城市化下的農(nóng)村土地變革之四
中國的城市化，被視為世界上有史以來最大規(guī)模的人口流動，然而土地城市化快于人口城市化已成為近三十年來之怪現(xiàn)象，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到足夠的保障，這種“低成本擴張”的城市化模式已經(jīng)難以持續(xù)，無論是空心化之痛、拆遷難之惑還是資本化之變，這片土地上出現(xiàn)的新現(xiàn)象都反映出現(xiàn)實變革的迫切需求。
在《經(jīng)濟參考報》記者采訪到的專家學者看來，土地“權(quán)變”，正是要讓農(nóng)民獲得更有保障的土地權(quán)利和增值收益，進城后獲得更為平等的就業(yè)、住房、社保等權(quán)益，改變農(nóng)民難以分享城市化發(fā)展成果的利益分配格局。
突破口：征地制度改革條件成型
在城市化的快速推進下，征地拆遷是近年來諸多社會矛盾的引爆點�！督�(jīng)濟參考報》記者在調(diào)研時聽到不少地方干部表示，征地拆遷是“天下第一難”。
國務(wù)院總理溫家寶在2011年底的中央農(nóng)村工作會議上表示，要推進征地制度改革。必須按照有利于保護農(nóng)民利益和節(jié)約集約用地的原則，精心設(shè)計征地制度改革方案，廣泛聽取社會意見，加快開展相關(guān)工作。本屆政府要出臺這項改革的相應(yīng)法規(guī)。
征地拆遷的矛盾主要是農(nóng)民土地和城市建設(shè)用地之間的矛盾。按照現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，首先要通過政府征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?BR> 這種制度安排維系了中國城市化的“低成本擴張”，帶來人口城市化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商，就強占或亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。
事實上，早在2003年，黨的十六屆三中全會就提出了改革征地制度的基本要求和方向，要求嚴格界定經(jīng)營性和公益性用地，控制征地規(guī)模，對農(nóng)民給予合理補償。2008年黨的十七屆三中全會再次提出要“縮小政府征地范圍”。
然而，在地方“土地財政”的利益驅(qū)動下，征地規(guī)模不減反升，地方政府土地出讓金由2007年的1.3萬億元大幅攀升至2011年的3萬多億元，由征地拆遷引發(fā)的矛盾也日益突出。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文說，矛盾越來越多的時候，意味著征地制度改革的條件開始進一步成型。
一方面，農(nóng)民的訴求越來越強烈，使得政府對農(nóng)民的拆遷補償費用不斷提高，拆遷補償費用占征地總收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%，征地可能會讓“香餑餑”變?yōu)椤半u肋”；另一方面，工業(yè)用地的出讓金只占房地產(chǎn)的10%，“中國制造”很大程度上依賴房地產(chǎn)土地出讓的輸血，卻由此推高了商品住宅價格，城市居民同樣也不滿意。
陳錫文認為，農(nóng)村土地征求應(yīng)該遵循四個方面的原則，一是土地征收權(quán)的運用要限定在公共利益的范圍之內(nèi)；二是征收的程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與，與人民群眾進行充分協(xié)商；三是必須按照市場定價的原則進行征收補償；四是強制拆遷必須通過司法程序才能決定，不能用行政的辦法。
核心點：調(diào)整利益分配格局
中國的土地問題，一頭連著農(nóng)民利益和農(nóng)村發(fā)展，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。陳錫文認為，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，土地的矛盾關(guān)系到國家資源配置和利益分配格局。
北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁也認為，中國當前經(jīng)濟的一個主要矛盾是城市化加速過程中土地資源配置的矛盾。根據(jù)什么原則配置土地資源？配置完之后發(fā)生的土地價值的急劇上升怎么在政府和人民之間進行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進行分配？這些問題都被提上了議事日程。
“之所以發(fā)生激烈的利益博弈，是因為其中有巨大的利益空間�！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰告訴《經(jīng)濟參考報》記者，農(nóng)地一旦被征收為建設(shè)用地，就可能產(chǎn)生巨額的增值收益(所謂賣地收入)，地方政府正是以此增值收益形成了龐大的土地財政，失地農(nóng)民因此期待有更多的失地補償，因此而展開了激烈的圍繞土地利益的博弈。
在前述征地制度的改革呼聲中，很重要的一條正是提高對失地農(nóng)民的補償標準。據(jù)了解，當前農(nóng)地通過征地變?yōu)榉寝r(nóng)地，補償?shù)哪繕耸潜ＷC失地農(nóng)民“生活水平不降低，長遠生計有保障”，但在實際操作過程中卻往往出現(xiàn)“征地補償?shù)�、長期穩(wěn)定生活得不到保障”的現(xiàn)象。
溫家寶在中央農(nóng)村工作會議上表示，我國經(jīng)濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，目前的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是靠犧牲農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利來推進的，農(nóng)民在土地增值收益中所獲不足15%。未來的集體土地征收制度改革中，應(yīng)該明確規(guī)定農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例應(yīng)該提升到50%以上。保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)就必須給農(nóng)民足夠的補償，以此保障農(nóng)民的生存就業(yè)與發(fā)展權(quán)。
不同地區(qū)農(nóng)民的利益關(guān)系也需要權(quán)衡。在賀雪峰看來，至少可以區(qū)分出兩種極為不同的與土地相聯(lián)系的農(nóng)民，一種是土地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民，一種是土地已經(jīng)或可能用于工商業(yè)用途的沿海發(fā)達地區(qū)和城郊農(nóng)村的農(nóng)民。
賀雪峰認為，如果土地征收中的巨額利益不是在全體農(nóng)民中平均分配，而只是分配給恰好在特定位置承包經(jīng)營土地的城郊農(nóng)民，則這部分城郊農(nóng)民將因為可以獲得的巨額土地利益，而足以形成一個龐大的土地利益集團。這部分城郊農(nóng)民的確是很富裕了，但全國95%的農(nóng)民卻因此更加難以獲得國家的財政轉(zhuǎn)移支付。
事實上，土地增值的利益分配是整個城市化過程中城鄉(xiāng)利益格局的縮影。鄭風田在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說，中國的城市像歐洲、農(nóng)村像非洲，資源都集中到了城市，缺乏雙向的流動，導致嚴重的地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別。
近幾年來，聚焦“三農(nóng)”的中央一號文件不斷強調(diào)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”和多予少取放活的方針，引導資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，以調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系。
方法論：農(nóng)民有更大的自主權(quán)利
中國農(nóng)村改革30多年的經(jīng)驗表明，“還權(quán)于農(nóng)”是解放農(nóng)村生產(chǎn)力，從而推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。在城市化快速推進和農(nóng)村土地面臨新一輪變革的歷史階段，賦予農(nóng)民更大的自主權(quán)利、更加注重農(nóng)民的意愿和實踐，仍不失為最重要的“方法論”。
今年“兩會”期間，清華大學教授蔡繼明提交了6個與土地有關(guān)的提案。他認為，工業(yè)化和城市化都需要占用農(nóng)村的土地，但農(nóng)民土地的產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的實現(xiàn)。承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。應(yīng)允許農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。
國務(wù)院法制辦公室副主任、黨組成員甘藏春此前在中國農(nóng)業(yè)大學所作的一次關(guān)于中國土地制度變革的報告中指出，土地權(quán)利受到很多限制，如承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，宅基地使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，應(yīng)該在堅持集體所有制的前提下，完善土地物權(quán)的配置。創(chuàng)造條件、沖破障礙，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)是一個不斷探索、不斷規(guī)范的過程。
不少專家學者提出“集體土地入市”，以使農(nóng)村集體土地和城市國有土地“同地同權(quán)”。國土資源部副部長王世元去年11月份表示，“總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，抓緊完善現(xiàn)行法律和政策，為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境�！边@一度被媒體解讀為釋放了農(nóng)村集體土地改革的信號。
在各地的土地變革實踐中，有兩個地區(qū)的試驗引人注目：一是廣東省從1992年開始的農(nóng)村集體建設(shè)用地的“股份制改革”，二是重慶和成都兩個國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)所進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)嘗試。
據(jù)了解，從2008年開始，成都開始推行以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。通過確權(quán)頒證，農(nóng)民獲得了集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更為全面。
據(jù)北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)、推動土地資源的市場化配置、促進城市化。
國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊認為，當前農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展是滯后的，在這時候更應(yīng)該把保障農(nóng)民的利益放到一個更加重要的位置上，從將來來看，要讓集體建設(shè)用地跟國有土地同地同價同權(quán)，這是一個方向。同地同價同權(quán)，就是說集體建設(shè)用地也可以直接進入市場。
《經(jīng)濟參考報》記者在山東、湖南、湖北等地的調(diào)研中也看到，各地涌現(xiàn)了多種流轉(zhuǎn)模式，通過“政府信托”、產(chǎn)權(quán)交易市場等方式，推動土地的流轉(zhuǎn)和資源的資本化。
蔡繼明還提出“農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經(jīng)過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變與分享經(jīng)濟成果的城市化模式。
蔡繼明認為，農(nóng)民自主型城鎮(zhèn)化保障了農(nóng)村集體土地的權(quán)益，體現(xiàn)了農(nóng)民當家做主的地位，使農(nóng)民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔。
在更加注重農(nóng)民自主權(quán)利的同時，地方政府以行政力量推進城鎮(zhèn)化的“角色”也需要調(diào)整，不應(yīng)成為“大開發(fā)商”，而要在土地用途管制的基礎(chǔ)上加強規(guī)劃。
中國農(nóng)業(yè)大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經(jīng)濟參考報》記者，城市化是中國發(fā)展的道路，要讓農(nóng)民富裕就必須減少農(nóng)民，在這個過程中出現(xiàn)了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村建設(shè)用地的問題。國家對于土地有規(guī)劃權(quán)，有關(guān)部門應(yīng)該對耕地和村莊形成統(tǒng)一的規(guī)劃，做出符合自然條件和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的安排。
效果圖：讓人口城市化趕上來
經(jīng)濟學家厲以寧曾經(jīng)在調(diào)研中提到“兩只老鼠”的故事，農(nóng)民進城打工，房子一把鎖鎖上，變成了老鼠窩；進城的時候沒有錢，一家子只能住地下室，成為“鼠族”。而現(xiàn)在很可能人沒有城市化，土地和房子卻被城市化的洪流“化掉了”。
從全世界范圍來看，中國城市化一個少有的現(xiàn)象就是土地的城市化明顯快于人口城市化，由此被一些學者認為是“偽城市化”。
有數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍。近十年這一趨勢更加明顯：城市建設(shè)用地面積擴大83%，但城鎮(zhèn)人口僅僅增加45%，兩者間的比例擴大到1.85倍。
讓鄭鳳田擔憂的是，現(xiàn)在有些地方又打著治理“空心村”的旗號撤并村莊，侵害了農(nóng)民利益。他的一個明確的思路是，先解決人口城市化的問題，再去考慮“空心化”這類農(nóng)村土地的問題。
前幾年，有地方實行“宅基地換房、土地換社�！钡恼�，實際上還是打著土地的主意。比如重慶以前提出農(nóng)民進城的“三件舊衣”(農(nóng)民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、小孩讀書、就業(yè)、住房)政策，便引起了很大的爭議。
鄭風田認為，農(nóng)民的宅基地與承包地其實一直在承擔著農(nóng)民的社會保障職能，所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒收農(nóng)民的地與房。如果再出現(xiàn)2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業(yè)了，農(nóng)村回不去了，宅基地與承包地沒有了，那該怎么辦？國家的穩(wěn)定可能因此而出現(xiàn)大問題。
解決“人口城市化”的問題，就是要打破戶籍制度等障礙，讓農(nóng)民離土離鄉(xiāng)進入城市后，不是“農(nóng)民工”的身份，而能享受到和城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、社保、醫(yī)療等權(quán)利。
鄭風田說，城市化“要地不要人”，而高房價又讓農(nóng)民進不起城，農(nóng)民工往往“回不去、留不下”。目前城市化率名義上超過50%，但實際卻只有30%，還有2.6億人在城市里沒有房子也買不起房。
今年2月份，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知，提出要對農(nóng)村人口已落戶城鎮(zhèn)的，要保證其享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益；對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，要有針對性地完善相關(guān)制度，下大力氣解決他們當前在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障、職業(yè)安全衛(wèi)生等方面的突出問題。
陳錫文認為，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，而轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的必要條件是城市給農(nóng)民就業(yè)提供崗位，解決好民生問題。城鎮(zhèn)化關(guān)系到整個國家的利益，關(guān)系到城市居民的利益，更多的是關(guān)系到億萬農(nóng)民的利益。好的城鎮(zhèn)化，哪怕慢一點，也會讓農(nóng)民逐步進城，成為真正意義上的市民。