國務院關于國有企業(yè)改革與發(fā)展工作情況的報告
2012年10月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上
國務院國有資產監(jiān)督管理委員會主任 王勇
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告國有企業(yè)改革發(fā)展情況，請審議。
一、國有企業(yè)改革發(fā)展基本情況
截至2011年底，全國國有及國有控股企業(yè)（不含金融類企業(yè)，以下簡稱全國國有企業(yè)）14.47萬戶，資產總額85.37萬億元，所有者權益29.17萬億元，在冊職工3672.4萬人，離退休職工1655.3萬人。2011年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入39.25萬億元，實現(xiàn)利潤總額2.58萬億元，上繳稅金3.45萬億元，分別約占全社會工商企業(yè)的35%、43%和40%。其中，納入國資委系統(tǒng)監(jiān)管的企業(yè)資產總額、營業(yè)收入、利潤總額、上繳稅金分別占全國國有企業(yè)的71.2%、87.3%、80.7%和75.8%。
改革開放以來，國有企業(yè)改革作為經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，不斷深入推進，走過了艱難的歷程。從改革開放初期到十四屆三中全會，大體上用了15年時間，通過擴權讓利、實行承包經營責任制等措施，把國有企業(yè)引入市場。之后用了10年左右的時間，通過“抓大放小”、困難企業(yè)退出、分離企業(yè)辦社會職能、轉換經營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等一系列措施，著力解決國有企業(yè)走向市場后暴露出來的結構不合理、機制不適應、社會負擔重、歷史包袱多、企業(yè)冗員嚴重等問題。特別是黨的十五屆四中全會作出《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，全面闡述了國有企業(yè)改革發(fā)展的基本方向、主要目標和指導方針，1998年開始實施國有企業(yè)改革脫困的“三年攻堅”，為新世紀國有企業(yè)改革發(fā)展打下了堅實基礎。黨的十六大以來，國有資產管理體制進行了重大改革，從體制機制上推進政企分開、政資分開、經營權和所有權分離，國有經濟布局結構不斷優(yōu)化，國有企業(yè)發(fā)展活力不斷增強，國有企業(yè)改革發(fā)展取得顯著成效。
（一）國有企業(yè)布局結構發(fā)生重大變化。
一是通過改制、兼并、租賃、出售等方式，國有企業(yè)從中小企業(yè)層面逐步退出，國有企業(yè)的戰(zhàn)線大大收縮，布局結構得到優(yōu)化。二是通過實施政策性關閉破產，用了十幾年的時間，使5010戶長期虧損、資不抵債、扭虧無望的國有大中型困難企業(yè)和資源枯竭的礦山平穩(wěn)有序退出市場，并妥善安置了職工。三是推動國有資本逐步從一般生產加工行業(yè)退出。在39個工業(yè)行業(yè)中，有18個行業(yè)國有企業(yè)總產值占比低于10%，國有資本更多地向關系國民經濟命脈和國家安全的行業(yè)和領域集中。四是一批國有企業(yè)在競爭中發(fā)展壯大。上榜《財富》世界500強的國有企業(yè)由2003年的6家增至2012年的54家。
（二）政府和國有企業(yè)之間的關系發(fā)生重大變化。
一是政企分開邁出了實質性的步伐。隨著財政體制改革和金融體制改革的深入，財政預算不再安排用于補充國有企業(yè)資本金性質的支出，也不再安排資金來彌補企業(yè)的經營性虧損，銀行也不再為困難企業(yè)輸血。國有企業(yè)以全部法人財產對外承擔責任，成為獨立的法人實體。二是政府公共管理職能與出資人職能初步分離。黨的十六大確立了“權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合”的國資監(jiān)管重大原則。各級國資委的組建，在政府機構設置上實現(xiàn)了公共管理職能和出資人職能的分離。《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》和《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》，從法律層面確立了國資監(jiān)管機構的職責定位。三是對國有企業(yè)監(jiān)管方式不斷完善。建立和完善業(yè)績考核、重大責任追究等機制，使國有資產經營責任得到層層落實；建立根據經營管理績效、風險和責任確定企業(yè)負責人薪酬的制度，實現(xiàn)“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”；深化內部分配制度改革，加強職工收入分配調控；加強產權流轉監(jiān)督，形成覆蓋全國的國有產權交易監(jiān)控平臺，從制度上遏制國有資產流失；強化財務監(jiān)督、外派監(jiān)事會監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視監(jiān)督，加強境外國有資產監(jiān)管，基本形成企業(yè)國有資產經營管理重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系；建立并逐步完善國有資本經營預算制度，落實國有資本出資人收益權。同時，充分尊重企業(yè)作為獨立市場主體的法人財產權和經營自主權，不干預企業(yè)生產經營活動。
（三）國有企業(yè)經營機制發(fā)生重大變化。
一是公司制股份制改革深入推進。全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)的公司制股份制改制面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。二是公司治理結構逐步規(guī)范。按照《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》的要求，多數(shù)國有企業(yè)建立了股東會、董事會、經理層和監(jiān)事會等機構。在部分地方國有企業(yè)和50家中央企業(yè)進行建立規(guī)范董事會的試點，企業(yè)科學決策水平和風險防范能力明顯提升。三是勞動、人事、分配三項制度改革逐步深化。國有企業(yè)普遍實行全員勞動合同制、員工競爭上崗和以崗位工資為主的基本工資制度。積極探索黨管干部與市場化選聘企業(yè)高層管理者相結合的有效方式，中央企業(yè)有141個高管職位在全球公開招聘，累計選聘各級經營管理人員60萬人。
（四）國有企業(yè)發(fā)展質量和運行效率顯著提升，對經濟社會發(fā)展的貢獻進一步顯現(xiàn)。
一是經營實力不斷增強，經濟效益大幅度提升。2003—2011年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入從10.73萬億元增長到39.25萬億元，年均增長17.6%；實現(xiàn)凈利潤從3202.3億元增長到1.94萬億元，年均增長25.2%；上繳稅金從8361.6億元增長到3.45萬億元，年均增長19.4%。截至2011年底，全國國有企業(yè)資產總額85.37萬億元，所有者權益29.17萬億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍。二是科技創(chuàng)新取得重大進展，核心競爭力進一步提升。截至2011年底，全國國有企業(yè)擁有自主知識產權專利21.4萬項，其中中央企業(yè)13.7萬項。大型企業(yè)已成為科技創(chuàng)新的重要力量，中央企業(yè)擁有科技活動人員和研發(fā)人員125萬人，其中兩院院士226人；載人航天、繞月探測、深海鉆井平臺、深潛探測等一大批具有自主知識產權和國際先進水平的成果，成為我國科技創(chuàng)新的典范。三是“走出去”步伐不斷加快，國際化經營能力明顯增強。2010年，中央企業(yè)對外直接投資499億美元，境外工程承包營業(yè)額538億美元。截至2011年底，中央企業(yè)境外資產總額3.1萬億元，營業(yè)收入3.5萬億元，實現(xiàn)凈利潤1034.5億元，分別占全部中央企業(yè)的11%、16.9%和11.3%。四是積極履行社會責任，為經濟社會發(fā)展作出重要貢獻。能源企業(yè)克服價格倒掛困難，全力保障電力和成品油供應，電網電信企業(yè)全力投入“村村通”工程，為保障市場供應、支持民生工程建設作出積極貢獻。國有企業(yè)大力推進節(jié)能減排，“十一五”期間中央企業(yè)節(jié)能4900萬噸標準煤，是國家下達節(jié)能考核目標的1.8倍，化學需氧量和二氧化硫排放量明顯減少，為國家完成節(jié)能減排目標作出積極貢獻。在實現(xiàn)發(fā)展成果全民共享方面，國有企業(yè)作出應有貢獻。2003—2011年全國國有企業(yè)累計上繳稅金17.1萬億元，2011年占全國稅收的38.4%；截至2011年底全國國有企業(yè)劃歸社�；饑泄蓹�2119億元，占全部社�；鹭斦允杖氲�43.1%；2007年以來，國有企業(yè)開始上繳國有資本收益。國有企業(yè)積極參加各類社會保險，規(guī)范構建職工福利保障體系，切實保障農民工和勞務工合法權益，同時還承擔了1655.3萬名離退休職工的管理。國有企業(yè)積極參與定點扶貧、援疆援藏和各類社會公益事業(yè)，92家中央企業(yè)定點幫扶189個國家扶貧工作重點縣，44家企業(yè)在新疆、40家在西藏開展了各類援助幫扶工作。在應對雨雪冰凍和汶川特大地震等嚴重自然災害中，在北京奧運會、上海世博會和國慶60周年閱兵等重大活動保障中，國有企業(yè)不畏艱難、勇挑重擔，發(fā)揮了骨干中堅作用。
國有企業(yè)改革發(fā)展取得的顯著成效充分證明，中央關于國有企業(yè)改革發(fā)展和國資監(jiān)管體制改革的一系列重大決策部署是完全正確的，公有制與市場經濟是可以有效結合的，改革開放30多年探索走出的中國特色社會主義國有企業(yè)改革發(fā)展道路必須繼續(xù)堅持。
二、國有企業(yè)改革發(fā)展存在的問題
國有企業(yè)改革發(fā)展雖然取得很大成效，但改革仍處于過程之中，需要進一步解決的體制問題、機制問題、結構問題、歷史問題仍然很多。
（一）國有企業(yè)改革與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還有相當差距。
一是國有企業(yè)治理結構還不完善。國有大型企業(yè)母公司層面的公司制股份制改革步伐相對較慢，不留存續(xù)資產的整體上市等制度性難題有待進一步探索解決。國有企業(yè)的規(guī)范董事會建設還處于不斷探索完善的過程中，董事會的考核和外部董事的選拔、任用和評價機制還不完善，國資監(jiān)管機構、董事會和經營管理層之間的關系需要進一步理順。二是企業(yè)經營機制與市場經濟要求還有很大差距。國有企業(yè)經營者管理制度還不能適應現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，企業(yè)經營者的行政化管理色彩還依然存在，尤其是缺乏市場化的退出通道。一些國有企業(yè)內部三項制度改革還需要進一步深化，市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成。三是對進一步深化國有企業(yè)改革的緊迫性認識不足。一些國有企業(yè)存在重發(fā)展輕改革、重速度輕效益的傾向，加之外部環(huán)境更加復雜，維穩(wěn)壓力加大，改革成本上升，對突破改革重點難點問題有畏難情緒，重點領域改革進展相對遲緩。
（二）國有企業(yè)發(fā)展方式還比較粗放，布局結構還需進一步調整。
一是布局結構還不盡合理。國有企業(yè)目前大多仍分布在傳統(tǒng)產業(yè)，戰(zhàn)略性新興產業(yè)比重比較低。一些企業(yè)發(fā)展還主要依靠擴大規(guī)模、增加投入，從外延式擴張模式向內涵式增長模式轉變的任務相當艱巨。一些行業(yè)產業(yè)集中度較低，資源配置效率不高，核心競爭能力不強，重復建設、惡性競爭、資源浪費、環(huán)境污染等問題還沒有很好解決。二是企業(yè)創(chuàng)新能力亟待提高。與國際先進企業(yè)相比，國有企業(yè)研發(fā)投入強度還比較低，技術創(chuàng)新能力還比較薄弱，缺少具有自主知識產權的關鍵技術和知名品牌，不少核心關鍵技術仍受制于人。三是國際化經營能力比較弱。國有企業(yè)跨國經營指數(shù)遠低于國際水平，缺乏與國際化經營相適應的高素質人才隊伍。一些企業(yè)對國際化經營缺乏總體戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，境外經營風險意識不強，管理制度不夠完善，境外重大經營風險和資產損失時有發(fā)生。
（三）國有資產管理體制有待進一步完善。
一是政企不分、政資不分問題仍然存在。應由企業(yè)自主決策的一些重大事項仍由政府負責審批，一些地方政府對企業(yè)日常經營活動的干預有增加的趨勢，各類型的重復檢查日益增多。經營性國有資產尚沒有實現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，仍有大量國有資產分散在多個政府部門管理，導致政出多門，監(jiān)管規(guī)則不一致，資源配置分散，經營效率低下。二是國有資產管理體制和制度需要進一步完善。出資人職責和政府公共管理職能的分離還不到位，存在較大的交叉重疊。由于體制搖擺，有些已經交由特設機構履行出資人職責的國有資產，復歸政府部門實施行政化管理。國有自然資源類、金融類、文化類和非經營性國有資產的監(jiān)管體制和制度還需要進一步探索建立。三是國資監(jiān)管效率和水平亟待提高。國資監(jiān)管的及時性、有效性、針對性還不夠強，國有企業(yè)收入分配管理、資本經營預算、境外資產監(jiān)管等方面的制度體系需要進一步完善。一些地方國資監(jiān)管機構的行權履職方式需要進一步改進，干部隊伍的整體素質和履職能力有待進一步提升。
（四）國有企業(yè)各種社會負擔還比較沉重。
一是國有企業(yè)辦社會職能還沒有完全分離。以中央企業(yè)為例，截至2011年底，中央企業(yè)還有醫(yī)院、學校和管理的社區(qū)等辦社會職能機構8000多個，對這些機構的費用補貼每年多達幾百億元。二是離退休人員管理和困難群體幫扶需要大量補貼。中央企業(yè)現(xiàn)有離退休人員523.6萬人，還有困難職工等100多萬人，企業(yè)為此需要承擔大量管理和其他負擔。三是廠辦大集體改革難度加大，解決國有企業(yè)廠辦大集體問題需要付出很大改革成本。
三、進一步推進國有企業(yè)改革發(fā)展的工作思路與措施
當前，我國經濟社會發(fā)展既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預見和難以預見的風險挑戰(zhàn)。國有企業(yè)作為國民經濟的支柱，擔負著更加重大的責任，承擔著更加艱巨的任務。必須堅持以中國特色社會主義理論為指導，堅持社會主義初級階段基本經濟制度，堅持市場化改革方向，進一步深化改革，加快調整，強化創(chuàng)新，加強管理，增強國有經濟的活力和競爭力。重點推進七個方面工作：
一是繼續(xù)深化國有企業(yè)改革。堅持市場化改革方向，推動具備條件的國有大型企業(yè)實現(xiàn)整體改制上市或主營業(yè)務整體上市，不具備整體上市條件的要加快股權多元化改革，有必要保持國家獨資經營的也要加快公司制改革。繼續(xù)完善電力、電信、石油石化等特殊行業(yè)的改革措施，根據產業(yè)發(fā)展實際進一步放寬市場準入，同時加強行業(yè)監(jiān)管。加快推進鐵路、郵政和鹽業(yè)等企業(yè)的體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開。進一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范董事會運作，形成股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層各負其責、運轉協(xié)調、有效制衡的機制。建立健全適應現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)領導人員選聘、考核、獎懲和退出機制，探索職業(yè)經理人制度。深化企業(yè)內部勞動、人事、分配制度改革，切實轉換企業(yè)經營機制。
二是繼續(xù)完善國資監(jiān)管體制機制。堅持政企分開、政資分開，完善“三統(tǒng)一、三結合”的出資人制度。進一步明確國資監(jiān)管機構性質和職責定位，推進經營性國有資產分級集中統(tǒng)一監(jiān)管。加快制定與《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》、《中華人民共和國公司法》、《企業(yè)國有資產監(jiān)督管理暫行條例》相配套的法規(guī)規(guī)章，建立完善加強國有資產基礎管理、防范國有資產流失、重大資產損失責任追究等方面的制度辦法。建立健全覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經營預算制度，合理分配和使用國有資本收益。完善經營業(yè)績考核體系，探索對不同性質國有企業(yè)分類考核和監(jiān)管的辦法，提高監(jiān)管的有效性。健全企業(yè)負責人薪酬管理制度，完善職工收入分配調控方式，形成激勵和約束有效結合的機制。推進出資人監(jiān)督與審計、紀檢監(jiān)察監(jiān)督的有機結合，充分發(fā)揮外派監(jiān)事會制度的積極作用，提高監(jiān)管的針對性和有效性。進一步完善國有金融資產、文化資產、行政事業(yè)資產和自然資源資產的監(jiān)管體制和制度。
三是著力推進國有經濟布局優(yōu)化。完善國有資本有進有退、合理流動機制，大力推進國有企業(yè)重組和調整，推動國有資本向重點行業(yè)和關鍵領域集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中。鼓勵企業(yè)通過跨國并購、參股、上市、重組聯(lián)合等方式，加快“走出去”步伐。著力培育一批具有國際競爭力的世界一流企業(yè)，代表國家實力，配置全球資源，參與國際競爭。引導企業(yè)突出主業(yè)，加大內部資源整合力度，采用多種方式剝離重組非主業(yè)資產。積極利用資本市場和產權市場，吸收民間資本參與國有企業(yè)改制改組，形成各種所有制經濟公平競爭、相互促進、共同發(fā)展的格局。
四是加快推進國有經濟轉型升級。加大淘汰落后產能力度，調整產品結構，提升市場競爭力。以信息化帶動傳統(tǒng)產業(yè)升級換代，促進制造業(yè)向高端發(fā)展。大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)尤其是高端服務業(yè)和生產性服務業(yè)。支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，突破并掌握一批核心技術，加快實現(xiàn)規(guī)�；a。引導企業(yè)加大技術創(chuàng)新投入，促進產學研結合，增強技術開發(fā)能力和自主創(chuàng)新能力，培育知名品牌。鼓勵企業(yè)參與跨國并購重組，提升在國際產業(yè)鏈中的層級。引導企業(yè)強化管理，提高發(fā)展質量和運行效率。
五是抓緊解決歷史遺留問題和企業(yè)社會負擔。研究制訂有關政策措施，集中力量解決分離國有企業(yè)辦社會職能、廠辦大集體企業(yè)改革、離退休人員社會管理等問題。多渠道籌措資金，加大國有資本經營預算用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題的力度。研究解決職工關心的實際問題，妥善安置轉崗職工，做好職工技能培訓和再就業(yè)工作，確保企業(yè)和社會穩(wěn)定。
六是推進國有企業(yè)更好履行社會責任。引導國有企業(yè)牢記使命責任，追求經濟、社會、環(huán)境綜合價值最大化，努力做依法經營誠實守信的表率、節(jié)約資源保護環(huán)境的表率、以人為本構建和諧企業(yè)的表率，成為國家經濟的棟梁和全社會企業(yè)的榜樣。切實保障職工安全、健康，維護職工合法權益。引導國有企業(yè)積極承擔援疆援藏和定點幫扶任務，積極參與社會公益事業(yè)。
七是進一步加強和改進國有企業(yè)黨的建設，把政治優(yōu)勢轉化為企業(yè)的核心競爭力。把建設高素質經營管理者隊伍、人才隊伍、黨員隊伍、職工隊伍貫穿國有企業(yè)黨組織活動始終。堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的企業(yè)領導體制，保證黨組織參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督，發(fā)揮政治核心作用。進一步推進企業(yè)文化建設，弘揚和培育國有企業(yè)先進精神。完善職工代表大會、廠務公開和職工董事監(jiān)事等制度，探索職工參與民主管理的有效途徑和方式。進一步加強反腐倡廉建設，加強對國有企業(yè)重大決策的監(jiān)督檢查和專項治理，嚴肅查處各類違紀違法案件。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大常委會對國有企業(yè)改革發(fā)展情況進行專題審議，充分體現(xiàn)了對國有企業(yè)改革發(fā)展的高度重視和關心。我們將按照此次會議的審議意見，進一步改進工作，加快推進國有企業(yè)深化改革和科學發(fā)展，更好地發(fā)揮國有經濟在經濟社會發(fā)展中的主導作用，為全面實現(xiàn)小康社會宏偉目標作出更大貢獻。