由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，目前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。“一行三會(huì)”各自分設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)，面臨如何相互協(xié)調(diào)、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問(wèn)題。
本輪全球金融危機(jī)發(fā)生之后，許多國(guó)家和地區(qū)都加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管改革。在我國(guó)，金融消費(fèi)產(chǎn)品投訴人數(shù)眾多、金額大，牽扯退休金和養(yǎng)老金，直接關(guān)乎整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，我國(guó)也積極推行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)改革。
但是，當(dāng)前“一行三會(huì)”(央行、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì))設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局，擁有金融消費(fèi)者保護(hù)職能的改革設(shè)計(jì)，與我國(guó)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管體制及其存在部分綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)和作法不相適應(yīng)。我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)體系仍有待完善。
統(tǒng)一監(jiān)管主體、頒行監(jiān)管法規(guī)和金融教育計(jì)劃，是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管體系的改革特點(diǎn)
國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)合組織(OECD)、世界銀行、二十國(guó)集團(tuán)等國(guó)際組織紛紛認(rèn)識(shí)到，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是維護(hù)社會(huì)公眾對(duì)金融體系的信心、促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)金融穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。
各國(guó)和地區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律體系和監(jiān)管模式，具備一些共同特點(diǎn)：
均以建設(shè)比較完備的金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系為重構(gòu)制度的根本前提
這些國(guó)家和地區(qū)建立了一套定義和覆蓋較為寬泛的主要金融消費(fèi)領(lǐng)域的保護(hù)制度。其中我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的保護(hù)范圍是最為寬泛的，在自然人提供保護(hù)的基礎(chǔ)上，還將證券、期貨等具有較強(qiáng)投資屬性的金融服務(wù)也納入保護(hù)的范圍。這些國(guó)家和地區(qū)在建設(shè)比較完備的金融消保法律體系過(guò)程中，著重在增加金融消費(fèi)的公信度和透明度、明確消費(fèi)者權(quán)利義務(wù)、防止消費(fèi)者受到歧視和不公平待遇等方面，做出了明確的可操作的規(guī)定。
均有專門(mén)的具有較強(qiáng)獨(dú)立性的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)、有效的溝通協(xié)作機(jī)制和多樣的糾紛解決機(jī)制
從保護(hù)機(jī)構(gòu)看，美國(guó)設(shè)立了CFPB(金融消費(fèi)者保護(hù)局)，在一定程度上統(tǒng)一履行了分散在不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職能，集中行使金融消費(fèi)者保護(hù)職權(quán)，擁有監(jiān)督、檢查和執(zhí)行權(quán)。雖然CFPB屬于美聯(lián)儲(chǔ)所轄，但是法案明確禁止美聯(lián)儲(chǔ)干涉該署的檢查或執(zhí)法行動(dòng)、聘任及解聘雇員或高級(jí)官員、合并或重組等事務(wù)。加拿大、英國(guó)均由一個(gè)主要的機(jī)構(gòu)履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職權(quán)。
從糾紛解決機(jī)制看，這些國(guó)家和地區(qū)均建設(shè)有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機(jī)制。在發(fā)生金融消費(fèi)糾紛后，消費(fèi)者可以通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)自行協(xié)商、向監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，申請(qǐng)仲裁及提起訴訟等四種方式解決。美國(guó)建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度。
均以強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)信息披露責(zé)任作為金融消費(fèi)者保護(hù)制度的核心內(nèi)容
這些國(guó)家和地區(qū)均明確要求金融機(jī)構(gòu)以普通消費(fèi)者可以理解的語(yǔ)言，全面、詳盡、清晰地披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細(xì)節(jié)，尤其對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費(fèi)者選擇的核心內(nèi)容，以進(jìn)一步解決金融消費(fèi)領(lǐng)域信息高度不對(duì)稱的問(wèn)題。
均將金融消費(fèi)者教育作為金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法制化重要職責(zé)、重要輔助手段
對(duì)金融消費(fèi)者的教育，是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，是強(qiáng)化金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的一個(gè)重要輔助手段，應(yīng)積極推進(jìn)金融消費(fèi)者教育制度法制化。美國(guó)更是將對(duì)國(guó)民的金融教育納入其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。OECD早在2003年就推出和逐步擴(kuò)大了全面和高層次的金融教育項(xiàng)目及其范圍，2008年創(chuàng)建了金融教育國(guó)際網(wǎng)絡(luò)(INFE)和金融教育國(guó)際交流中心。
我國(guó)“一行三會(huì)”多頭監(jiān)管的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)模式，存在著協(xié)調(diào)難題，可能削弱金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計(jì)的實(shí)際效果
此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，人民銀行分支行開(kāi)展職責(zé)范圍內(nèi)系統(tǒng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)性工作。截止于2012年5月1日，人民銀行763個(gè)分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)在我國(guó)28個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，出臺(tái)了若干銀行卡、個(gè)人金融信息保護(hù)、非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)等相關(guān)制度措施，從征信、反假貨幣、賬戶管理等方面，開(kāi)展了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作。
人民銀行分支行這種“自下而上”的試點(diǎn)性工作模式，由于網(wǎng)點(diǎn)多、受眾面廣，影響大，加之人民銀行分支行的全國(guó)人大代表多次提交關(guān)于制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等議案，這些在很大程度上，推動(dòng)了全國(guó)性金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。
2011年3月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室已原則上同意“一行三會(huì)”各設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，并明確設(shè)定了各自的職責(zé)范圍。自2011年下半年至2012年7月，保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、央行和銀監(jiān)會(huì)相繼設(shè)立了保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、投資者保護(hù)局和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。
由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，目前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。“一行三會(huì)”各自分設(shè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)將面臨如何相互協(xié)調(diào)、職能分工等有待進(jìn)一步明確的問(wèn)題。
處于“一行三會(huì)”宏觀高階位的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，早在2003年央行監(jiān)管職能分設(shè)以來(lái)，由于深受傳統(tǒng)部門(mén)利益保護(hù)等因素影響，至今尚未真正有效運(yùn)行。加之目前各自金融消保局的職責(zé)多局限于各自主管部門(mén)履職范圍，缺乏跨部門(mén)協(xié)作的職責(zé)規(guī)定，將導(dǎo)致“一行三會(huì)”金融消費(fèi)保護(hù)局間，及其各自部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)調(diào)問(wèn)題，以及與地方金融辦、工商管理、消協(xié)等地方部門(mén)間分工協(xié)調(diào)問(wèn)題，更加難以做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，削弱了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度設(shè)計(jì)的實(shí)際效果。
構(gòu)建協(xié)調(diào)的工作格局，實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)保護(hù)政策取向的統(tǒng)一
在現(xiàn)有“一行三會(huì)”設(shè)立保護(hù)局的模式下，如何構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、共同促進(jìn)的工作格局，實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，在充分發(fā)揮各監(jiān)管機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)保護(hù)政策取向的統(tǒng)一、形成保護(hù)合力。應(yīng)該在幾個(gè)方面有所推進(jìn)：
探索建立“一行三會(huì)”下的各自獨(dú)立模式，以妥善處理部門(mén)內(nèi)金融監(jiān)管與金融消費(fèi)保護(hù)的關(guān)系
借鑒美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)的CFPB獨(dú)立模式，“一行三會(huì)”各自設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)限和職責(zé)。要賦予該機(jī)構(gòu)一定的規(guī)則制定權(quán)，根據(jù)實(shí)踐需要和上位法，明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)、金融消費(fèi)者的具體權(quán)利義務(wù)以及糾紛的具體處理規(guī)則等。要賦予該機(jī)構(gòu)以案件調(diào)查權(quán)。日常的檢查權(quán)由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使，金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)只有在接受消費(fèi)者投訴并立案后，才能進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。應(yīng)有案件的處理權(quán)，即接受金融消費(fèi)者的投訴，提出糾正、處理意見(jiàn)，作出行政處罰和行政強(qiáng)制的權(quán)力。
明確“一行三會(huì)”旗下金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的職權(quán)
借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，明確金融機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)等在金融消費(fèi)者保護(hù)方面的職權(quán)，如銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別設(shè)立了銀行業(yè)協(xié)會(huì)和保險(xiǎn)協(xié)會(huì)。保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分別設(shè)立了保險(xiǎn)保障基金和證券投資者保護(hù)基金，要處理好金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局與保險(xiǎn)保障基金和證券投資者保護(hù)基金關(guān)系，即處理行政管理權(quán)與基金市場(chǎng)化運(yùn)作的關(guān)系。
盡快出臺(tái)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律或者行政法規(guī)，建立以央行為主導(dǎo)的“一行三會(huì)”間分工協(xié)作的規(guī)則體系
當(dāng)前盡快出臺(tái)統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律或者行政法規(guī)，明確“一行三會(huì)”間分工協(xié)作關(guān)系。同時(shí)，鑒于我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，考慮央行不具體承擔(dān)監(jiān)管直接對(duì)消費(fèi)者服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在“一行三會(huì)”中地位相對(duì)超然，要明確以央行主導(dǎo)的金融消費(fèi)者保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。
在“一行三會(huì)”模式下，探索建立法定分工與授權(quán)性協(xié)作相結(jié)合的普惠式金融消費(fèi)保護(hù)體系
目前我國(guó)證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在省以下絕大部分地市、縣兩級(jí)區(qū)域尚未設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地，金融消費(fèi)保護(hù)部門(mén)也很可能不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，這樣，在“一行三會(huì)”模式下，就出現(xiàn)涉及證券、保險(xiǎn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)在全國(guó)大部分的地市縣兩級(jí)區(qū)域存在嚴(yán)重缺失。而央行的分支機(jī)構(gòu)覆蓋了全國(guó)省、地市和縣三級(jí)，為“一行三會(huì)”中機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)最齊全的機(jī)構(gòu)，央行在普通百姓中享較高的社會(huì)認(rèn)知度。因此，在維持證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)相應(yīng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職權(quán)的前提下，對(duì)其不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)授權(quán)央行的分支機(jī)構(gòu)代為履行職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益普惠保護(hù)。
建立“1+6”的分工協(xié)作模式：“一行三會(huì)”+地方金融辦、工商管理局和人民法院
地方金融辦、工商管理局和人民法院擁有有利于金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的各種資源。因此，應(yīng)該在統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律或者行政法規(guī)中，明確地方金融辦、工商管理局和人民法院在金融消費(fèi)者保護(hù)中的職責(zé)，以及它們各自與“一行三會(huì)”的分工協(xié)調(diào)關(guān)系。盡快從法規(guī)上明確地方金融辦的定位，限制其在金融體系無(wú)限擴(kuò)大權(quán)限的傾向，有利于“一行三會(huì)”工作開(kāi)展。盡快建立構(gòu)建金融消費(fèi)糾紛的特殊解決機(jī)制是建立和明確“1+6”的分工協(xié)作關(guān)系的重要條件。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制是快速解決金融消費(fèi)糾紛，維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的重要保障，是金融消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)利的程序安排。
(作者單位：中國(guó)人民銀行南昌中心支行)