2厘、4厘，現(xiàn)在是8厘，中國(guó)對(duì)每度電征收的可再生能源電價(jià)附加費(fèi)正節(jié)節(jié)攀升。但這筆用來(lái)補(bǔ)貼風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)能等新能源發(fā)電企業(yè)的資金從2009年開(kāi)始就一直入不敷出，缺口越來(lái)越大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼缺口為13億，2010年缺口20億，到2011年缺口已達(dá)100多億。
按照《可再生能源法》和相關(guān)規(guī)定，當(dāng)年的電價(jià)附加收入補(bǔ)貼給當(dāng)年發(fā)電上網(wǎng)的新能源企業(yè)。然而，時(shí)至今日，許多新能源企業(yè)已經(jīng)近兩年沒(méi)拿到補(bǔ)貼。
國(guó)家能源局官員透露，2010年10月之前的可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼已經(jīng)全部下發(fā)，2012年的補(bǔ)貼只有一季度財(cái)政部對(duì)部分企業(yè)發(fā)放過(guò)。但2011年全年征收的電價(jià)附加費(fèi)大約有110億左右，只夠補(bǔ)貼2010年10月至2011年4月全國(guó)經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的新能源發(fā)電企業(yè)，2011年后七個(gè)月的補(bǔ)貼資金至今仍未落實(shí)。
該官員根據(jù)2012年全國(guó)光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電量粗略估計(jì)，截至目前無(wú)法落實(shí)的新能源補(bǔ)貼估計(jì)應(yīng)該有一百三四十億。他還表示，2012年光伏發(fā)電補(bǔ)貼的資金缺口應(yīng)該在五六十億。如此，即使不算生物質(zhì)能發(fā)電補(bǔ)貼，全國(guó)尚有200億左右的新能源補(bǔ)貼資金缺口。
雖然國(guó)家發(fā)改委2012年年初上調(diào)了可再生能源電價(jià)附加費(fèi)至每度電8厘錢，但上述官員預(yù)計(jì)，依照當(dāng)下的投資熱度，這仍然不夠補(bǔ)貼迅猛發(fā)展的新能源企業(yè)，“就算今年入庫(kù)200億的電價(jià)附加費(fèi)，也不過(guò)是剛剛補(bǔ)貼掉風(fēng)電企業(yè)的缺口”。
據(jù)了解，目前國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、財(cái)政部等相關(guān)部門正在對(duì)全國(guó)新能源發(fā)電上網(wǎng)補(bǔ)貼進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，并考慮上報(bào)國(guó)務(wù)院，申請(qǐng)動(dòng)用國(guó)家財(cái)政資金彌補(bǔ)新能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口。這項(xiàng)摸底調(diào)研工作從今年年初便已開(kāi)始，不過(guò)，至今仍未完成。
百億漏洞
對(duì)普通用電企業(yè)和家庭征收的電價(jià)附加費(fèi)用，是目前中國(guó)對(duì)可再生能源上網(wǎng)發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼的唯一資金來(lái)源。
這項(xiàng)費(fèi)用于2006年開(kāi)始征收，最初是每度電2厘錢。2009年11月上調(diào)電價(jià)時(shí)，可再生能源電價(jià)附加也調(diào)整為4厘。
實(shí)際上早在2009年，相關(guān)部門就發(fā)現(xiàn)電價(jià)附加費(fèi)不夠補(bǔ)貼新能源發(fā)電企業(yè)了，一些企業(yè)發(fā)完了電領(lǐng)不到補(bǔ)貼的情況日益突出。即便是新能源發(fā)電央企，也面臨著不少的補(bǔ)貼欠賬。中國(guó)節(jié)能太陽(yáng)能科技有限公司(下稱“中節(jié)能太陽(yáng)能”)一位高層稱，“有的電站甚至連2007年的補(bǔ)貼都沒(méi)有拿到�！�
中節(jié)能太陽(yáng)能是央企中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)公司的全資子公司，目前已建設(shè)運(yùn)營(yíng)的光伏發(fā)電項(xiàng)目近20萬(wàn)千瓦，2015年計(jì)劃裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)到200萬(wàn)千瓦，約占全國(guó)1000萬(wàn)規(guī)劃裝機(jī)的20%。有關(guān)補(bǔ)貼的問(wèn)題，中節(jié)能之前已經(jīng)向有關(guān)部門反映過(guò)，但得到的答復(fù)都是“補(bǔ)貼不夠用，財(cái)政沒(méi)錢”。
當(dāng)時(shí)采取的辦法是，先將下一年征收的電價(jià)附加費(fèi)用挪用來(lái)補(bǔ)貼上一年度的欠賬；同時(shí)醞釀進(jìn)一步提高電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，也就是進(jìn)一步上調(diào)電價(jià)。
2011年年底，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局三部委聯(lián)合發(fā)布《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，自2012年1月1日起，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每度電8厘錢。
根據(jù)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，從2012年開(kāi)始，電力用戶繳納電費(fèi)時(shí)，銀行自動(dòng)將所收電費(fèi)分流至兩個(gè)賬戶，一個(gè)是歸入電網(wǎng)企業(yè)收入，另外的每度電8厘錢則歸入財(cái)政部管理的可再生能源專項(xiàng)基金賬號(hào)中�！翱稍偕茉磳ｍ�(xiàng)基金”是“可再生能源專項(xiàng)資金”的升級(jí)版，在2009年修訂的《可再生能源法》中提出�；鸢ǹ稍偕茉窗l(fā)展專項(xiàng)資金和依法向電力用戶征收的可再生能源電價(jià)附加收入兩項(xiàng)主要內(nèi)容。
就在該《辦法》尚在醞釀之時(shí)，三部委就曾與全國(guó)人大討論過(guò)補(bǔ)貼資金不夠用的問(wèn)題。按照約定，“可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金由中央財(cái)政從年度公共預(yù)算中予以安排”，但至于當(dāng)可再生能源發(fā)展基金不夠補(bǔ)貼當(dāng)年的新能源發(fā)電企業(yè)時(shí)，是否由財(cái)政部出錢補(bǔ)充，并沒(méi)有定論。
不過(guò)，《辦法》新規(guī)定，國(guó)家對(duì)新能源發(fā)電企業(yè)補(bǔ)貼資金的使用權(quán)從國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司轉(zhuǎn)交至財(cái)政部。據(jù)了解，權(quán)力轉(zhuǎn)交后，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局曾與財(cái)政部商議，能否從國(guó)家財(cái)政中拿出一部分資金，來(lái)填補(bǔ)此前留下的補(bǔ)貼漏洞，但財(cái)政部沒(méi)有同意。
目前，幾部委正在對(duì)全國(guó)應(yīng)該拿到補(bǔ)貼的企業(yè)進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)。國(guó)家能源局官員說(shuō)，“要搞清楚，到底欠多少補(bǔ)貼，應(yīng)該發(fā)多少，有多少家企業(yè)沒(méi)有拿到補(bǔ)貼�！�
在上述《辦法》出臺(tái)以前，國(guó)家發(fā)改委一直是委托電網(wǎng)公司代收電價(jià)附加，這筆錢由電網(wǎng)企業(yè)代收，單獨(dú)記賬。根據(jù)可再生能源發(fā)電企業(yè)每月上報(bào)的發(fā)電量、上網(wǎng)電價(jià)，國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)給省里下發(fā)配額單，電網(wǎng)企業(yè)按照配額單的指示再將補(bǔ)貼發(fā)給新能源企業(yè)。有關(guān)部門對(duì)資金監(jiān)管、資金使用和發(fā)放的各個(gè)環(huán)節(jié)并不能做到完全掌握和有效監(jiān)督。
事實(shí)上，即便是到目前為止，有關(guān)部門也從沒(méi)有公布過(guò)這項(xiàng)對(duì)普通居民已經(jīng)連續(xù)征收7年的電價(jià)附加的收支情況。
中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)孟憲淦表示，這里面可能出現(xiàn)的問(wèn)題就是，電網(wǎng)企業(yè)少報(bào)發(fā)電量，因?yàn)殄X都是在電網(wǎng)企業(yè)的，中央都是按照上報(bào)的數(shù)目進(jìn)行調(diào)配，這樣有關(guān)環(huán)節(jié)就能私自扣下一筆錢。孟憲淦提到的這一“可能”，也是行業(yè)內(nèi)關(guān)于補(bǔ)貼不到位的一種普遍猜測(cè)。
為了使未來(lái)補(bǔ)貼下發(fā)的流程更透明可控，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部正在試圖建立一個(gè)項(xiàng)目庫(kù)，在此前下了兩批文件進(jìn)行全國(guó)摸底，確認(rèn)進(jìn)入補(bǔ)貼范圍的新能源項(xiàng)目，這項(xiàng)工作仍在進(jìn)行中。據(jù)國(guó)家能源局官員介紹，制度完善后，財(cái)政部未來(lái)將會(huì)把資金撥至地方財(cái)政，再通過(guò)電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)給新能源企業(yè)。
地方的事，中央的錢
近些年中國(guó)新能源的發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管者當(dāng)初規(guī)劃時(shí)的設(shè)想，對(duì)新能源發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼也跟著水漲船高。
國(guó)家能源局的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國(guó)風(fēng)電并網(wǎng)容量新增1600萬(wàn)千瓦，累計(jì)達(dá)到4700萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量800億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)60%以上。光伏發(fā)電增長(zhǎng)更為強(qiáng)勁，裝機(jī)容量達(dá)到300萬(wàn)千瓦，比上年增加3倍以上。
事實(shí)上，在2008年、2009年、2011年先后三次上調(diào)可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有關(guān)部門就已經(jīng)對(duì)全國(guó)未來(lái)新能源發(fā)電量做過(guò)估算，按照估算，上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)后，每年征收上來(lái)的電價(jià)附加是可以補(bǔ)得起的。但補(bǔ)貼漏洞仍然年年出現(xiàn)，并不斷增大。
近幾年來(lái)，為了鼓勵(lì)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)推行了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，如稅收減免、價(jià)格優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼等。2006年以來(lái)，國(guó)企、民營(yíng)紛紛“跑馬圈地”，掀起一股“風(fēng)電投資風(fēng)暴”。但血拼之后有些中標(biāo)企業(yè)往往因?yàn)闆](méi)有利潤(rùn)空間終放棄項(xiàng)目。部分地區(qū)投資風(fēng)電只拼裝機(jī)容量，卻不考量上網(wǎng)電量。
國(guó)家能源局官員說(shuō)，“大家懂的不懂的，看熱鬧的都來(lái)了，好像抱著個(gè)發(fā)財(cái)?shù)男睦�。投資之前要考量為什么要建，能對(duì)技術(shù)帶來(lái)多大的好處，能學(xué)到什么東西。不能說(shuō)為了拉動(dòng)GDP所以才建，能不能發(fā)電先不管”。
今年8月份由國(guó)家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到，到2015年可再生能源發(fā)電量爭(zhēng)取達(dá)到總發(fā)電量的20%以上。自國(guó)家鼓勵(lì)政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，“十一五”規(guī)劃中原定為目標(biāo)裝機(jī)容量達(dá)到1000萬(wàn)千瓦，但到“十一五”末期實(shí)際裝機(jī)容量已超出目標(biāo)接近兩倍。國(guó)家能源局官員稱，“現(xiàn)在增長(zhǎng)得太快了，控制不住了，現(xiàn)在發(fā)展得完全超過(guò)了預(yù)期”。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境署于今年6月份發(fā)布的《2012可再生能源投資全球趨勢(shì)報(bào)告》，在可再生能源投資方面，中國(guó)以520億美元的投資總額高居全球首位，這一數(shù)字還不包括大型水電項(xiàng)目上的投資。從風(fēng)電的裝機(jī)容量來(lái)看，直至去年，中國(guó)連續(xù)兩年蟬聯(lián)世界第一。
以西部省份貴州為例，該省計(jì)劃到2015年，實(shí)現(xiàn)風(fēng)電裝機(jī)450萬(wàn)千瓦，2020年實(shí)現(xiàn)裝機(jī)700萬(wàn)千瓦�！笆濉逼陂g，僅風(fēng)電項(xiàng)目總投資就達(dá)到約450億元。華能、大唐、國(guó)電、中廣核等一批有資金實(shí)力的央企已經(jīng)紛紛在貴州展開(kāi)新一輪風(fēng)電競(jìng)賽。
貴州省能源局的官員說(shuō)，“新能源投資和發(fā)展是一個(gè)大趨勢(shì)，項(xiàng)目本身對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用是非常大的，尤其是在一些風(fēng)力資源充裕的地方，一般都是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，更加需要這些項(xiàng)目的帶動(dòng)”。
該官員稱，前往貴州投資新能源的企業(yè)大都是央企，“因?yàn)榍捌诟F州對(duì)接的時(shí)候，基本就沒(méi)有民營(yíng)企業(yè)。新能源發(fā)電存在利用小時(shí)數(shù)的限制，往往都是微利的。央企做新能源無(wú)論是技術(shù)、資金還是后期運(yùn)營(yíng)管理上都會(huì)有明顯的優(yōu)勢(shì)�！�
新能源投資在各地風(fēng)起，也緣起于2004年國(guó)務(wù)院下放投資權(quán)限、進(jìn)行投資體制改革的決定。光伏產(chǎn)業(yè)、生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)都是新起之秀，當(dāng)時(shí)沒(méi)有列入投資項(xiàng)目目錄中，長(zhǎng)期以來(lái)由地方核準(zhǔn)備案。
國(guó)家能源局的官員說(shuō)，“項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限在地方，補(bǔ)貼的權(quán)限又在中央。這就是地方辦事，中央掏錢。地方要搞GDP，弄了很多新能源項(xiàng)目，都擠著要錢，哪兒有那么多錢？”
前述貴州省能源局的官員并不擔(dān)心新能源電站建立起來(lái)之后，遇到的電價(jià)補(bǔ)貼問(wèn)題。他說(shuō)，“補(bǔ)貼是統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)的，一個(gè)項(xiàng)目我們只負(fù)責(zé)配合前期的申報(bào)，幫助該項(xiàng)目拿到國(guó)家能源局的批文，然后企業(yè)在根據(jù)這個(gè)批文找國(guó)家財(cái)政部核算補(bǔ)貼金額就可以了�！敝劣谘a(bǔ)貼不足的問(wèn)題，他認(rèn)為，國(guó)家最終是能夠從其他途徑調(diào)劑的�！爸醒胴�(cái)政可以通過(guò)各種調(diào)控手段，對(duì)補(bǔ)貼資金缺口進(jìn)行調(diào)劑。這是不用擔(dān)心的”。
補(bǔ)貼的力量
地方政府的信心并不能完全讓新能源發(fā)電企業(yè)放心。中節(jié)能太陽(yáng)能公司的一位高層11月21日對(duì)本報(bào)說(shuō)，“補(bǔ)貼太重要了，從事新能源發(fā)電的企業(yè)，尤其是太陽(yáng)能發(fā)電基本全部靠補(bǔ)貼才能保證利潤(rùn)”。但對(duì)于補(bǔ)貼不到位，該高層說(shuō)，“沒(méi)辦法，這是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題。大家都很看好新能源能產(chǎn)業(yè)，但是要想得到比較好的發(fā)展，補(bǔ)貼政策需要跟上�！�
目前國(guó)家對(duì)太陽(yáng)能發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)是每度1.15元和1元兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)電根據(jù)資源區(qū)域劃分，分為每度0.51元至0.61元不等；生物質(zhì)能發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)定為每度0.75元。按照目前的補(bǔ)貼辦法，新能源發(fā)電上網(wǎng)，由電網(wǎng)公司先按照當(dāng)?shù)鼗痣妰r(jià)格結(jié)算，缺口由可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。
11月22日，國(guó)電寧夏太陽(yáng)能公司的一位高層對(duì)本報(bào)說(shuō)，按照寧夏當(dāng)?shù)氐幕痣妰r(jià)格，每度電不到0.5元，這就是發(fā)電企業(yè)能夠賣給電網(wǎng)的錢，但光伏的標(biāo)桿電價(jià)在1元左右，中間一倍以上差價(jià)，都是要靠財(cái)政補(bǔ)貼。
中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)孟憲淦說(shuō)，全國(guó)目前平均火電上網(wǎng)電價(jià)大約在0.5元左右，以此相比可再生能源的上網(wǎng)電價(jià)看以看出，風(fēng)電對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼依賴最少，每度電大約在0.1~0.2元，但風(fēng)電是發(fā)電最大的，需要補(bǔ)貼也最大。生物質(zhì)能每度電需要補(bǔ)貼0.2~0.3元。
事實(shí)上，即便是按照國(guó)家發(fā)改委確定的新能源標(biāo)桿電價(jià)，不少新能源企業(yè)也面臨著很大的成本壓力。據(jù)稱，中節(jié)能光伏發(fā)電的成本在每度3.2元。中節(jié)能太陽(yáng)能公司副總經(jīng)理宋愛(ài)珍曾對(duì)外表示，如果按照每度1.15元的標(biāo)桿電價(jià)執(zhí)行，中節(jié)能運(yùn)營(yíng)的一個(gè)太陽(yáng)能的電站至少需要近28年才能收回全部成本，而一個(gè)太陽(yáng)能電站太陽(yáng)能電池的平均壽命卻只有25年。
高成本的可再生能源上網(wǎng)電價(jià)以常規(guī)能源為價(jià)格標(biāo)桿，因此可再生能源企業(yè)必須依賴財(cái)政扶持才能維系正常生產(chǎn)�，F(xiàn)行的主要制度包括總量目標(biāo)制度、全額保障性收購(gòu)制度、分類電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)基金制度。對(duì)新能源企業(yè)主要補(bǔ)貼方式還是通過(guò)電價(jià)附加來(lái)分?jǐn)偢叱龀Ｒ?guī)能源價(jià)格的成本。
在這樣一個(gè)政策推動(dòng)的市場(chǎng)，除了抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的國(guó)企，也有實(shí)在抗不下去的民營(yíng)企業(yè)。據(jù)國(guó)家能源局官員介紹，補(bǔ)貼不能及時(shí)到位，影響最大的生物質(zhì)能企業(yè)�！皩�(duì)于太陽(yáng)能風(fēng)能企業(yè)沒(méi)有太大問(wèn)題，他們只是欠著款，現(xiàn)在反應(yīng)最大的是生物質(zhì)能企業(yè)，要買秸稈，沒(méi)錢就沒(méi)法運(yùn)行了”。
不過(guò)，即便如此，仍有不少企業(yè)涉足新能源發(fā)電。11月21日，英利集團(tuán)宣傳部部長(zhǎng)王志新對(duì)本報(bào)說(shuō)，英利正準(zhǔn)備進(jìn)入電站投資運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，目前在新疆上馬的一個(gè)光伏電站正在建設(shè)之中，預(yù)計(jì)明年可以投入運(yùn)營(yíng)。據(jù)悉，該電站建設(shè)規(guī)模為100兆瓦。
英利集團(tuán)是中國(guó)最大的民營(yíng)光伏企業(yè)之一。王志新說(shuō)，雖然光伏行業(yè)目前遇到了困難，但是英利對(duì)新能源發(fā)展的前景很樂(lè)觀。此前英利主要做太陽(yáng)能組件業(yè)務(wù)，運(yùn)營(yíng)的一些金太陽(yáng)工程，很容易拿到補(bǔ)貼。對(duì)于投資和運(yùn)營(yíng)電站，王志新表示會(huì)爭(zhēng)取進(jìn)入國(guó)家補(bǔ)貼的大名單。
英利確實(shí)有樂(lè)觀的理由。據(jù)了解，相關(guān)部門目前正在研究如何解決200億左右的新能源補(bǔ)貼漏洞。國(guó)家能源局的官員稱，有兩個(gè)方案，“要么調(diào)電價(jià)，要么財(cái)政出”。