我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，而一些城市居高不下的房?jī)r(jià)對(duì)住房保障帶來(lái)很大壓力。如何破解這一矛盾，成為橫亙于決策者和市場(chǎng)參與者面前的難題。
始于1998年的住房制度改革取得了顯著的成績(jī)，但也暴露出一些突出問(wèn)題�？偟膩�(lái)看，住房改革過(guò)程中過(guò)度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，忽視了住房的社會(huì)性質(zhì)和保障屬性，導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，保障性住房和中低價(jià)位普通商品住房供應(yīng)不足，普通居民難以通過(guò)市場(chǎng)解決住房問(wèn)題，特別是中低收入家庭住房困難問(wèn)題非常突出。
住房兼具經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性。單純將其視為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，忽視其社會(huì)屬性，或者單純強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性，而忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，都是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。正是住房的社會(huì)屬性，要求政府不能將其視為普通的商品，而是應(yīng)考慮其社會(huì)影響采取適當(dāng)?shù)恼呒右愿深A(yù)。為此，十八大報(bào)告明確指出，建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)使大部分城鎮(zhèn)家庭通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買或市場(chǎng)租賃的方式解決其居住問(wèn)題。這既是避免政府對(duì)市場(chǎng)不當(dāng)干預(yù)的要求，也是避免財(cái)政壓力過(guò)大的要求。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要住房市場(chǎng)能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，避免房?jī)r(jià)或房租超過(guò)正常家庭的可支付能力。這進(jìn)而要求政府應(yīng)采取適當(dāng)?shù)恼撸行д{(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的供求。近年來(lái)，由于缺乏有效的需求調(diào)節(jié)政策，導(dǎo)致住房市場(chǎng)投機(jī)或投資需求占據(jù)重要比重，非理性的住房消費(fèi)也不斷膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致房?jī)r(jià)在一段時(shí)期內(nèi)過(guò)快上漲。為抑制住房市場(chǎng)的投機(jī)或投資需求，目前中央政府要求房?jī)r(jià)過(guò)快上漲地區(qū)采取行政性限購(gòu)政策。但從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)以財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)性手段加以替代。
需要清醒看到的是，中國(guó)住房問(wèn)題的更大挑戰(zhàn)可能在未來(lái)，而非現(xiàn)在。
目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過(guò)50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平�，F(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村富余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城市。當(dāng)前，住房政策體系主要關(guān)注城市戶籍人口的居住問(wèn)題。而在新型城市化的戰(zhàn)略導(dǎo)向下，必須要考慮未來(lái)大量從農(nóng)村移居到城市人口的居住問(wèn)題。
未來(lái)住房市場(chǎng)最為突出的問(wèn)題當(dāng)屬結(jié)構(gòu)性矛盾，由此也給實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)形成壓力。住房市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在兩方面：一是城鎮(zhèn)居民的住房可支付能力受到嚴(yán)重制約;二是保障性住房供給比例較低，難以適應(yīng)新增城市人口的需要。
首先，無(wú)論是從城鎮(zhèn)居民收入還是支出視角來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)居民對(duì)住房的支付能力都十分薄弱。更為嚴(yán)重的是，如從未來(lái)城鎮(zhèn)新增住房的需求主體——農(nóng)民工的支付能力看，城鎮(zhèn)住房?jī)r(jià)格更是偏高。按照當(dāng)前的住房?jī)r(jià)格水平，農(nóng)民工在城市里無(wú)法以購(gòu)買手段獲得與他們的支付能力相對(duì)應(yīng)的住房。
其次，未來(lái)實(shí)現(xiàn)住房保障目標(biāo)，最需關(guān)注的主體應(yīng)是部分城鎮(zhèn)低收入家庭、進(jìn)城務(wù)工人員。滿足這部分群體的基本住房需求是實(shí)現(xiàn)新型城市化背景下住房保障目標(biāo)的當(dāng)務(wù)之急。從需求主體看，規(guī)模巨大而且還在迅速增加的進(jìn)城務(wù)工人員即將成為城鎮(zhèn)住房需求的主力軍。2010年到2030年，需要解決已經(jīng)進(jìn)城或即將進(jìn)城的農(nóng)民工及其家屬累計(jì)約4億人在城鎮(zhèn)居住的問(wèn)題。從人口規(guī)模看，這已與現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)相當(dāng)。絕大多數(shù)農(nóng)民工的收入水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市房?jī)r(jià)和房租水平，無(wú)法融入城市商品房市場(chǎng)。在農(nóng)民工住房問(wèn)題上，市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)生產(chǎn)與其需求相匹配的供給，確實(shí)存在著市場(chǎng)失靈。只有政府參與的保障性住房，如公租房、廉租房等，才能夠符合他們的住房需求和支付能力。
與此同時(shí)，城市居住并非僅僅提供居住空間就足夠了，還需要相配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)，需要巨額財(cái)政資金作為支撐。客觀地看，中國(guó)現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)取得了飛速發(fā)展。然而也要注意，現(xiàn)有的城市面貌煥然一新，恰恰是以愈演愈烈的土地財(cái)政作為支撐。城市化建設(shè)資金需求的滿足，需要來(lái)自于土地的較高現(xiàn)金流以及相應(yīng)的城市融資能力作為支撐，而后者就需要高房?jī)r(jià)作為支撐。過(guò)高的房?jī)r(jià)，恰恰是實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的主要制約。
展望未來(lái)，城市人口的增加，以及城市化標(biāo)準(zhǔn)、品位的提高，都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)建設(shè)提出了更高的要求。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施單位投資成本將面臨不斷上升的壓力，這都決定了需要巨額資金提供支持。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年城市基礎(chǔ)設(shè)施的總投資需求可能高達(dá)16萬(wàn)-20萬(wàn)億元。抓好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)體系建設(shè)工作，同樣是新型城市化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)的重要內(nèi)容。而與這一巨大投資需求相對(duì)應(yīng)的，是亟待改變的以土地為支撐融資模式。
結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以城市為主體發(fā)債是擺脫土地財(cái)政依賴之后加強(qiáng)城市建設(shè)的主要辦法。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化水平總體上還比較低，而且每年還以一個(gè)百分點(diǎn)左右的速度快速發(fā)展，正是處于需要集中資源大幅投入的階段，但還缺乏穩(wěn)定成熟的財(cái)力來(lái)源予以支撐。解決的一種思路是，通過(guò)某種制度安排，把城鎮(zhèn)化建設(shè)未來(lái)的收益平移到目前來(lái)使用，將來(lái)再逐步償還。這就需要建立且大力發(fā)展市政債制度，為城市建設(shè)提供充足穩(wěn)定的資金來(lái)源。
(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任)