“紅色故都”打造新型農(nóng)村社區(qū)。圖為瑞金市沙洲壩鎮(zhèn)大布村竹山下社區(qū)一景。新華社記者 周科/攝

    農(nóng)民變居民，一字之變的“含金量”有多少？村集體經(jīng)濟的資產(chǎn)能否明確量化到每個農(nóng)戶頭上？農(nóng)民能不能有“房產(chǎn)證”……
　　為求解這些當今中國城鎮(zhèn)化過程中逐步“遭遇”無法回避的問題，黨的十八大前后，記者深入到東中西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革一批先行先試地區(qū)進行調研，發(fā)現(xiàn)60多年來阻礙城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動的“二元結構”桎梏，正在被逐步打破。越來越多的農(nóng)民改變了“身份”融入了城鎮(zhèn)，部分農(nóng)民開始在村里擁有了自己的各種“產(chǎn)權證”。而基層最為迫切的呼聲還是——改革再往前走一步！

　　剝離附屬在戶口上的城鄉(xiāng)不平等待遇

　　在過去的數(shù)十年，一個農(nóng)村孩子要想進城成為“城里人”并享有各種福利、保障，實際上只有兩種方式，即當兵或讀大學。這種狀況正在發(fā)生改變。
　　今年下半年，廣東中山市在珠三角率先全面啟動戶籍登記管理制度改革，近百萬“農(nóng)民”將于年內(nèi)全部換發(fā)戶口本變“居民”。
　　“戶改是中山統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口，關鍵在進一步縮小城鄉(xiāng)差別，將原先城鄉(xiāng)福利待遇差距的‘溝壑’填平，逐步實現(xiàn)全市公共服務均等化。”中山市發(fā)展和改革局副局長李永東說。
　　以“城鄉(xiāng)分割”為根本特征的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，嚴重損害了農(nóng)民享受平等國民待遇的權利，在長達54年的時間里，戶籍政策構筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實際利益上的不平等。戶口成為分配社會福利的主要依據(jù)。如按照中山市戶改前城鄉(xiāng)退役士兵安置標準，城鎮(zhèn)居民為40578元/人，農(nóng)村居民則為8765元/人，相差四倍多。
　　“戶籍利益”幾乎涵蓋了所有公民權益。就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保、計生、扶殘、體育、事故死亡賠償……有研究人員做過統(tǒng)計，在一張戶口本的背后，共有67項城鄉(xiāng)居民“不同等待遇”。
　　安徽省銅陵市委書記姚玉舟說，戶籍制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的“牛鼻子”，也是城鎮(zhèn)化的關鍵，它不應作為一個屏障和壁壘長期存在，更不能如某些人所言放在最后當作一道“附加題”去解決。戶改是個“綱”，它一打通，社保、醫(yī)保、教育等各個領域城鄉(xiāng)一體化改革就可啟動�！�
　　從新世紀初以來，全國已有10多個省份開始“試水”戶籍制度改革，各地在戶改試驗中大力推進公共服務向農(nóng)村延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平地享有學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等權利。
　　嘉興市南湖區(qū)鳳橋鎮(zhèn)永紅村劉阿玉做了幾十年的“農(nóng)民”，伴隨著他家的戶口被登記為“居民”，與之而來的是政府公共服務向下延伸。劉阿玉說：“鄉(xiāng)下人看病以前頂多去鎮(zhèn)上衛(wèi)生院，現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)�？ǎ�到城里大醫(yī)院看完了還可以刷卡，不要現(xiàn)金，報銷的事情在一個大廳換個窗口就處理了。”
　　“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精髓，就是公平。戶改同時推進的城鄉(xiāng)公共服務一體化，農(nóng)民是最大的受益者�！奔闻d市農(nóng)辦副主任徐勇說，公共服務理應政府“買單”，因為那是縮小城鄉(xiāng)實際差距的重要途徑。
　　“在銅陵，一個農(nóng)村戶口轉成居民戶口的‘財政成本’大概在是12萬元到15萬元之間(全國平均數(shù)在18萬元左右)”，姚玉舟說，“改戶口不是換一個本子，目的是為了徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務。”

　　破除城鄉(xiāng)壁壘的核心是推進產(chǎn)權制度改革

　　農(nóng)民渴望享有與城里人一樣的各類公共服務權益。然而，即使是面對“改變身份”的誘惑，農(nóng)民更在乎的是過去一直以“集體”的名義存在于村的財產(chǎn)權利，戶籍改革、城鎮(zhèn)化后，如何明明白白地落實到自己的頭上？
　　在11月中旬剛換完戶口本，結束當了69年“農(nóng)民”的歷史之后，中山市沙溪鎮(zhèn)龍瑞村村民劉冠農(nóng)還是不無憂心地對《經(jīng)濟參考報》記者說，我們村里有集體土地，有估價14億元的公共物業(yè)，村民年終都有一萬元的分紅，成了“居民戶”之后，這些東西會不會有改變，甚至被“國有”了？盡管中山市政府明確宣示農(nóng)民原有相關權益“三個不變”，但村民們還是顧慮重重。
　　“城鄉(xiāng)一體化改革不從農(nóng)村產(chǎn)權著手，就會變虛、走樣。沒有九億農(nóng)民的中產(chǎn)化，就不可能有中國的‘橄欖型社會’！”浙江省委常委、溫州市委書記陳德榮認為，讓農(nóng)民成為“有產(chǎn)者”對國家均衡和諧發(fā)展至關重要。
　　溫州從2010年起實施農(nóng)村“三改”：股改，把非土地資產(chǎn)股份制改革；地改，把農(nóng)村的土地確權到人；戶改，取消城鄉(xiāng)居民身份限制，按居住地登記戶口。溫州海城街道東門村支部書記胡向京說，村集體資產(chǎn)以前就像“玻璃箱子里的東西”，看得見摸不著，如今全村2650名村民通過“股改”，全部變身為“股東”。
　　“產(chǎn)權明確之后，進了城的人照樣可以擁有村里的股份，哪怕你出國做了華僑，你在村里的資產(chǎn)權利也還是你的。”陳德榮說。
　　目前中國城里的房子是國家所有土地，買的房子有房產(chǎn)證，農(nóng)村土地是集體所有的，沒有辦法認證。“宅基地不能出村”的制度束縛導致了農(nóng)民長久的貧困。經(jīng)濟學家厲以寧教授認為，政府給農(nóng)民發(fā)房產(chǎn)證是提高農(nóng)民收入的“撬杠”之一。
　　在2011年末的中央農(nóng)村工作會議上，國務院領導指出要保障土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利。今年中央一號文件要求，“2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作�！�
　　64歲的農(nóng)民黃宏余是今年安徽省銅陵市改革中首批領到了房地產(chǎn)權證56戶農(nóng)民之一，在銅陵獅子山區(qū)西湖鎮(zhèn)朝山村的家里，她對記者說，“有了政府發(fā)給的房產(chǎn)證才覺得房子算自己的，以前總覺得不踏實�！�
　　在城鄉(xiāng)一體化改革先行先試的成都市，截至今年10月底，全市普遍開展了農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，共向農(nóng)戶頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證110多萬本，集體土地使用證111萬余本，房屋所有權證118萬余本。
　　手捧三本封面上都印有鮮亮的國徽的證書，成都市新津縣袁山村農(nóng)民袁福清對記者說：“我們農(nóng)民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資，如今有了這些法定證件不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了�！�

　　改革阻力仍大，尚需漸進推動

　　十八大報告中明確提出：“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例�！比欢鴮σ恍┑胤焦賳T來說，改革的后果是“土地不好征了，財政收入少了，工作難度大了”。成都市常務副市長孫平說：“土地產(chǎn)權改革之初，區(qū)縣一級干部鮮有支持者。為此，我們做了大量說服工作。”　
　　“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公共服務均等化是一件政府要為農(nóng)民‘燒錢’的事情”，一位基層干部如此表述�！�
　　據(jù)報道，今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮(zhèn)化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研，但是，“戶籍改革幾乎遭到了所有市長的反對”。
　　有關專家分析認為，戶籍制度改革之所以引起一些地方政府敏感，首先在于其直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多社會福利掛鉤，在當前經(jīng)濟不振、普遍面臨財政壓力的時候增加了地方政府的財政負擔。
　　此外，更深層次的經(jīng)濟原因是：戶改會聯(lián)動土地確權的“地改”，土地出讓金是一些地方政府最重要的預算外財源，在某些城市通常占財政收入50%以上。
　　多數(shù)專家都表示農(nóng)民住房登記辦證是一種創(chuàng)新，將盤活農(nóng)村最龐大的房產(chǎn)資本。但目前農(nóng)村產(chǎn)權證的“含金量”還十分有限，在目前的政策法律條件下，農(nóng)民的產(chǎn)權房流轉受限仍然很多。我國的擔保法規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。而且，從法律及國務院的相關規(guī)定來看，宅基地只能在本村內(nèi)流轉。
　　“必須改革落后僵化的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度！”浙江省政府參事顧益康說，“只確權不流轉，確權失去意義；只流轉不確權，流轉沒有依據(jù)。城鄉(xiāng)一體化，最核心的發(fā)展主體和發(fā)展資源要素的地位和權利平等，可以由市場來優(yōu)化配置。”
　　“中國的城市化，僅靠政府投入是遠遠不夠的�！睂O平說，“必須尋求市場動力，讓城市化由‘政府包辦’走向‘市場選擇’�！�