“仕而優(yōu)則商”的橋段不斷重復(fù)。近日，原證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部副主任楊小松空降某基金公司擔(dān)任督察長一職。這是今年以來第6位到基金公司擔(dān)任督察長的證監(jiān)會官員。
原來的監(jiān)管官員擔(dān)任被監(jiān)管對象的高管、地方政府資助企業(yè)包裝上市、行政力量主導(dǎo)ST板塊的重組、掌握關(guān)鍵信息的行政官員屢曝內(nèi)幕交易……在中國的資本市場中、上市公司里，行政權(quán)力和市場邊界一直模糊不清，市場法則不斷面臨行政權(quán)力的挑戰(zhàn)。
專家表示，一些掌握行政審批大權(quán)的部門，在追求地方利益和個人利益最大化過程中，過度干預(yù)上市公司市場行為，破壞了市場秩序，影響了監(jiān)管公正性和市場競爭公平性。因此，必須厘清權(quán)力和市場的邊界，減少干預(yù)，讓資本市場更有效率地發(fā)揮市場機制。
“貓鼠一窩”挑戰(zhàn)監(jiān)管公平性
政商“旋轉(zhuǎn)門”加劇了市場監(jiān)管難度，破壞市場競爭公平性，甚至為潛在的政商利益輸送提供了便捷途徑
在資本市場領(lǐng)域，證監(jiān)會官員辭職到基金公司或證券公司擔(dān)任高管屢見不鮮，在給被監(jiān)管機構(gòu)帶來各種“利好”的同時，也屢遭市場詬病。
某大型基金日前公告稱，原督察長秦長奎轉(zhuǎn)任副總經(jīng)理一職，接任者為原證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部副主任楊小松。公開信息顯示，楊小松歷任證監(jiān)會國際部、上市部、發(fā)行部主任科員、副處長、處長，從證監(jiān)會離職時職務(wù)為發(fā)行監(jiān)管部副主任。
今年以來，包括上述基金公司在內(nèi)，國泰基金、華安基金、富國基金和國金通用基金等5家公司的新任督察長均來自證監(jiān)會系統(tǒng)。
為何證監(jiān)會官員成基金公司督察長一職的青睞人選？業(yè)內(nèi)人士透露，來自監(jiān)管層的督察長對制度的把握、政策的理解、規(guī)則的運用，顯然高于大多數(shù)的市場參與者，動輒百萬年薪也極具吸引力。
一方面是機構(gòu)的“求賢若渴”，一方面是官員的“以退為進”，監(jiān)管層官員搖身一變空降基金或券商的現(xiàn)象不難理解。
根據(jù)對基金公司招募說明書的不完全統(tǒng)計，已先后有約50名證監(jiān)會官員離職后到30多家基金公司擔(dān)任高管，他們主要擔(dān)任與監(jiān)督、合規(guī)有關(guān)的工作，是基金公司內(nèi)部負責(zé)防控老鼠倉、內(nèi)幕交易等違法行為的關(guān)鍵人物。
長城證券研究總監(jiān)向威達在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，監(jiān)管部門官員到被監(jiān)管機構(gòu)任職，有利于規(guī)范基金和券商經(jīng)營行為，回避相關(guān)法律法規(guī)風(fēng)險，利用監(jiān)管經(jīng)驗和業(yè)務(wù)素質(zhì)推動公司成長，甚至利用各類社會資源和人脈關(guān)系扶持公司發(fā)展。
“但這也會削弱監(jiān)管公正性，影響競爭公平性�！毕蛲_說，比如，動用監(jiān)管人脈關(guān)系，幫助基金和券商大事化小，小事化了，會影響監(jiān)管公正性；再比如，申報項目和發(fā)展業(yè)務(wù)時，調(diào)動監(jiān)管部門資源，獲得優(yōu)惠和好處，對其他機構(gòu)而言就是不公平競爭。
財經(jīng)評論員蘇培科直言，“官員下海，到被監(jiān)管公司任高管，可能導(dǎo)致‘貓鼠一窩’。本來貓與老鼠之間應(yīng)有隔離墻，天性是相互對抗的，最后結(jié)果‘貓鼠一窩’，怎么監(jiān)管？”
針對證監(jiān)會官員離職后到被監(jiān)管機構(gòu)任職，證監(jiān)會已有“家規(guī)”，曾于2009年發(fā)布實施了《中國證監(jiān)會工作人員行為準(zhǔn)則》，其中第二十六條明確規(guī)定：工作人員離職后，在規(guī)定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)遵守中國證監(jiān)會回避規(guī)定，不得違反規(guī)定在監(jiān)管對象中任職。
據(jù)記者了解，證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)人員離職需要在三年“冷凍期”滿后方能在監(jiān)管對象中任職，一般人員的“冷凍期”為一年。但這一“冷凍期”并未在《準(zhǔn)則》中以文字形式得到明確。同時，記者還查閱《公務(wù)員法》，其第一百零二條規(guī)定：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。
為提升監(jiān)管公正性和競爭公平性，向威達建議，在實施“冷凍期”制度同時，減少監(jiān)管部門行政干預(yù)和過度監(jiān)管，放開對基金和券商行政審批權(quán)限，減少尋租機會。另外，還要增強監(jiān)管透明度，避免個別機構(gòu)利用其與監(jiān)管部門的關(guān)系，從中撈取好處。
同濟大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥介紹，資本市場比較成熟的國家對政商“旋轉(zhuǎn)門”一般都有嚴(yán)格的規(guī)定，限制官員在離開監(jiān)管機構(gòu)一定時間內(nèi)接受金融機構(gòu)的職位，并為監(jiān)管人員建立誠信檔案，這些都值得國內(nèi)學(xué)習(xí)借鑒。
ST“不死鳥”傳奇不斷上演
地方政府對ST股保殼，會在資本市場上造成劣幣驅(qū)逐良幣、投機風(fēng)盛行的不良后果
越過了市場邊界的不僅僅是監(jiān)管部門的官員，地方行政力量對上市公司的干預(yù)更加明顯。由于許多無原則的救助，ST“不死鳥”傳奇持續(xù)上演。這些ST公司每年年底往往會收到政府的“紅包”，通過扮靚業(yè)績或扭虧為盈，避免被摘牌或暫停上市。
*ST漳電日前公告稱，收到山西省財政廳《山西省財政廳關(guān)于下達專項資金的通知》，對公司2001年至2003年應(yīng)繳山西省財政“地方電力建設(shè)基金”7129.76萬元予以豁免，不再追繳；此外，由山西省財政給予公司一次性貸款貼息5000萬元。*ST漳電前三季度歸屬母公司股東的凈利潤虧損1.1億，在此之前已連續(xù)兩年凈利潤為負。
對于在死亡邊緣垂死掙扎的諸多*ST公司，在“鬼門關(guān)”走一遭后接連上演“不死鳥”傳奇，按照“二一二”節(jié)奏繼續(xù)前行，即連續(xù)兩年虧損后，公司簡稱前被加“*ST”(即特別處理，是退市風(fēng)險警示的一種)，然后地方政府在第三年緊急補貼，公司扭虧為盈后撤銷退市風(fēng)險警示，接著再連續(xù)兩年虧損，隨后政府干預(yù)又來一輪扭虧為盈。
深圳證券交易所有關(guān)負責(zé)人說，近年來，各級政府越來越重視資本市場，加大上市培育工作力度，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。但有的地方對退市的理解較為偏頗，認為當(dāng)?shù)夭荒艹霈F(xiàn)退市，或者至少本地上市公司不能成為第一例，這給退市工作帶來一定難度。
據(jù)媒體披露，2011年年報數(shù)據(jù)顯示，在90多只*ST股票中，有24只*ST股票是靠非經(jīng)常性損益扭虧為盈，其中有6只*ST股票靠各類政府補助實現(xiàn)扭虧為盈。其中，補貼“護殼”最明顯的是*ST昌九，其在2011年度實現(xiàn)歸屬母公司股東的凈利潤1446.94萬元，但在扣除非經(jīng)常性損益后，虧損1.12億元，*ST昌九能夠扭虧為盈得益于收到化肥生產(chǎn)經(jīng)營等一次性財政補貼1.6億元。
對此，一位不愿具名的經(jīng)濟學(xué)家在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時一針見血地指出：“地方政府救ST公司，不讓它退市，結(jié)果不死不活，也不能創(chuàng)造價值，這都是非經(jīng)營性行為，業(yè)績都是‘做’上去的，沒有培養(yǎng)企業(yè)自身經(jīng)營能力和成長性，覆轍還會重蹈。在資本市場上，這會造成劣幣驅(qū)逐良幣的后果，大家紛紛投機ST股，買來買去，只是炒概念�！�
今年以來，滬深交易所分別發(fā)布了創(chuàng)業(yè)板、主板、中小板退市制度，嚴(yán)格規(guī)定退市條款，明確退市日期，而隨著重組方案被否，*ST中鎢或?qū)⒊蔀橥耸械谝还�。盡管如此，市場反應(yīng)不如預(yù)期，其中重要原因便是地方政府動用各種手段對ST股進行保殼。同時，有數(shù)據(jù)顯示，自2001年初“第一版”退市標(biāo)準(zhǔn)實施以來，A股退市率約為2%，對比海外市場高達6%甚至12%的退市率，明顯過低。
根據(jù)新退市制度，股票在經(jīng)歷退市風(fēng)險警示、暫停上市之后，公司最近一個會計年度財務(wù)會計報告存在扣除非經(jīng)常性損益前后的凈利潤孰低者為負值時，將被終止上市資格。
多位業(yè)內(nèi)人士反映，政府補貼等非經(jīng)常性損益是很多瀕臨退市風(fēng)險的上市公司用來避開退市條件的常用手段，此次修訂雖然在最終環(huán)節(jié)考慮了這一因素，但在風(fēng)險警示和暫停上市兩個環(huán)節(jié)卻未予考慮。這樣一來，很多公司依然可以靠政府補貼逃脫暫停上市的命運，幾乎不會走到終止上市這一步。
“在政府補貼下，ST股該死的死不了，這一方面導(dǎo)致經(jīng)濟無法轉(zhuǎn)型，資源得不到有效配置，新興產(chǎn)業(yè)難以形成正常市場化成長機制，股市找不到新的增長點；另一方面，也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法調(diào)整，上市公司指望依靠政府補貼扶植，依靠貨幣放松挺過危機，最后過剩和落后產(chǎn)能得不到淘汰，上市公司股價就失去上漲基礎(chǔ)�！毕蛲_說。
有市場人士認為，我國地方政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮了積極作用，但新興產(chǎn)業(yè)的不確定性大，風(fēng)險高，需要發(fā)揮市場分散決策、不斷試錯的優(yōu)勢，政府直接干預(yù)過多，往往得不償失，甚至背上沉重的包袱。近期光伏行業(yè)暴露的問題就很有代表性。而充分發(fā)揮資本市場作用，可以引導(dǎo)各級政府根據(jù)市場規(guī)律的要求推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，改進經(jīng)濟管理的方式。
地方財政變相“輸血”上市公司
企業(yè)和地方政府的利益捆綁必將對上市公司退市、跨地區(qū)并購重組等產(chǎn)生一定阻礙，這也是國內(nèi)股市優(yōu)勝劣汰機制難以完善的一個原因
除了不計成本地輸血ST股保殼外，地方政府對上市公司進行獎勵，插手公司債務(wù)重組，以及主導(dǎo)資產(chǎn)重組等行為也遭到市場質(zhì)疑，被指導(dǎo)致資源配置浪費和市場秩序扭曲。
西泵股份日前發(fā)布公告稱，公司全資子公司南陽飛龍汽車零部件有限公司是河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣重大招商引資項目，鑒于該項目對于培育該縣機械電子產(chǎn)業(yè)、提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)涵和工業(yè)經(jīng)濟競爭力具有重要意義，內(nèi)鄉(xiāng)縣人民政府決定獎勵給予南陽飛龍汽車零部件有限公司2190萬元。上述款項于12月7日已到賬。
三天后，永輝超市也發(fā)布公告稱，鑒于公司對加快福建省閩侯縣經(jīng)濟發(fā)展，增加當(dāng)?shù)刎斦杖胨龅闹匾暙I，經(jīng)閩侯縣政府同意，閩侯縣財政局給予公司稅收貢獻獎勵金人民幣590萬元。
在因推動地方經(jīng)濟被政府重獎同時，地方企業(yè)在成功上市后往往會得到政府的上市獎勵。以2011年12月登陸中小板的百圓褲業(yè)為例，其在上市后不到一個月便發(fā)布公告稱，收到太原市和山西省財政廳746.34萬元的上市獎勵。
除了以各種理由動用財政資金補貼上市公司外，地方政府還動用各種資源為上市公司的債務(wù)“擦屁股”。今年以來，*ST海龍和*ST中基在債臺高筑情況下最終均成功兌付短期融資券，地方政府“功不可沒”。為緩解資金壓力，*ST海龍曾于2011年4月份在銀行間市場發(fā)行4億元的短期融資券(11海龍CP01)，期限為1年，票面利率為5.8%，到期日為今年4月15日。不過，由于基本面持續(xù)惡化，聯(lián)合資信評估有限公司半年內(nèi)第三次采取降級行動，進一步將山東海龍主體評級由BB下調(diào)至CCC，將“11海龍CP01”由B下調(diào)至C，使之成為債券市場6年來首只C級短融。信息顯示，截至2012年4月10日，山東海龍因資金緊張逾期貸款累計9.2億元，占最近一期經(jīng)審計凈資產(chǎn)的582%；同時，該公司預(yù)計2011年凈虧損逾10.2億元。
正當(dāng)外界猜測山東海龍是否會債務(wù)違約時，今年4月9日在中國貨幣網(wǎng)刊登的關(guān)于“11海龍CP01”的兌付公告打消外界的疑慮。對此，有市場人士指出，山東海龍償債資金來自銀行提供的流動性資金，山東省濰坊市政府組織了相關(guān)擔(dān)保。
上述不愿具名的經(jīng)濟學(xué)家對《經(jīng)濟參考報》記者稱，“地方政府總在說財政資金不夠用，為什么拿資金做這些事情？無論從資本市場發(fā)展，政府職能發(fā)揮，還是如何優(yōu)化財政資金支出角度，這些行為都是不對的。這不僅導(dǎo)致資源配置浪費，也扭曲了市場秩序。補貼一個公司動輒幾千萬，這些錢可以提供多少社保和保障性住房等公共服務(wù)。”
地方政府在上市公司尤其是國資背景公司并購重組過程中同樣扮演舉足輕重的角色，從確定重組對象，到方案核準(zhǔn)，再到重組計劃具體落實，每個環(huán)節(jié)都少不了政府的影子�！�
對此，中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海稱，“上市后的兼并重組，繞不開地方政府，沒有地方政府什么都搞不成，跨地收購另一家上市公司，地方政府阻撓照樣辦不成，因為涉及職工安置、資產(chǎn)置換、債權(quán)保護等一系列問題，都是政府干預(yù)的理由�！痹谒磥恚瑧�(yīng)盡量讓市場無形之手發(fā)揮資源配置作用，這是市場經(jīng)濟的本質(zhì)。
政府官員頻涉內(nèi)幕交易
政府手握審批權(quán)限干預(yù)經(jīng)濟為官員參與內(nèi)幕交易提供現(xiàn)實土壤，而在現(xiàn)行法律法規(guī)和監(jiān)管制度下，調(diào)查取證難、違法成本過低，也是官員進行內(nèi)幕交易的重要原因
政府主導(dǎo)上市公司重組的另一大弊端就是，行政官員成內(nèi)幕交易重災(zāi)區(qū)。內(nèi)幕交易作為資本市場頑疾之一，歷來是監(jiān)管層打擊重點對象。回顧歷年來曝出的內(nèi)幕交易案件，涉及黨政官員案件日漸增多。
從官員內(nèi)幕交易第一人劉寶春到“中山公用案”中山市原市長李啟紅，均是上市公司資產(chǎn)重組過程中的審批者和知情人，依靠上市公司股價變化獲得股市中的巨額利益輸送。在這背后，政府過多介入上市公司市場行為，相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管制度存在盲區(qū)，內(nèi)幕交易行為調(diào)查取證難以及違法成本低等因素不容忽視。
2011年10月，中山市原市長李啟紅因內(nèi)幕交易罪和受賄罪，被廣東省廣州市中級人民法院判處有期徒刑11年，并處罰金2000萬元，沒收財產(chǎn)10萬元。李啟紅從地方高官淪為階下囚，正是因為其在負責(zé)中山公用事業(yè)集團重組上市工作中，獲知內(nèi)幕消息后，在敏感期內(nèi)，指使親屬以他人名義開立股票資金賬戶并大量買入公用科技股票，賣出后非法獲利1983萬元。
在此之前，南京市經(jīng)委原主任劉寶春同樣是因內(nèi)幕交易罪被判處有期徒刑5年，處罰金750萬元，違法所得749.9萬余元被追繳。此案是全國首例國家公職人員因內(nèi)幕交易被追究刑事責(zé)任的案件。除此之外，廣東韶關(guān)市原副市長李健、公安部經(jīng)偵局原副局長兼證券犯罪偵查局北京直屬總隊隊長相懷珠也因涉及內(nèi)幕交易被查處。
監(jiān)察部副部長姚增科曾公開表示，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)幕交易違紀(jì)違法呈現(xiàn)四大特點：涉案主體多元；非法獲利巨大，獲利速度快；交易形式隱蔽；以迂回形式進行權(quán)錢交易、輸送利益。
記者獲悉，目前在一家證券交易所備案的內(nèi)幕信息知情人多達30萬人，其中有很多政府官員，這是由于上市公司相關(guān)工作涉及政府審批而產(chǎn)生的，這反映出目前經(jīng)濟領(lǐng)域中政府行政審批依然較多，客觀上給內(nèi)幕交易和政商利益捆綁提供了生存土壤。
“官員參與上市公司內(nèi)幕交易的背后是政府和市場之間關(guān)系不協(xié)調(diào)、邊界劃分不清晰。官員沒有權(quán)力自然就不會知道內(nèi)幕信息�！必斀�(jīng)評論員蘇培科說。
業(yè)內(nèi)人士認為，官員參與內(nèi)幕交易與一般的內(nèi)幕交易行為相比性質(zhì)更加惡劣，在破壞市場的公平投資秩序，損害中小投資者權(quán)益的同時，還影響了證券市場的公信力。
從法律法規(guī)層面看，對官員參與內(nèi)幕交易行為的監(jiān)管存在一定盲區(qū)。盡管《證券法》第七十四條規(guī)定列出了七類證券交易內(nèi)幕信息的知情人，但并未明確提及政府官員，監(jiān)管重點仍是上市公司高管。
有業(yè)內(nèi)人士指出，內(nèi)幕交易犯罪監(jiān)管和調(diào)查“門檻”高，證監(jiān)部門鞭長莫及，紀(jì)檢部門往往缺乏經(jīng)驗，也形成了“監(jiān)管真空”。另外，由于內(nèi)幕交易形式隱蔽，違紀(jì)違法者為逃避監(jiān)管，大多借助或指使他人間接進行證券交易，而地方官員由于權(quán)重一方，更是加大監(jiān)管部門調(diào)查取證的難度。
劉俊海告訴《經(jīng)濟參考報》記者，違法成本偏低也是官員敢于進行內(nèi)幕交易的重要原因�！肮賳T頻繁進行內(nèi)幕交易，一方面是內(nèi)幕交易的違法成本或失信成本過低，而違法失信收益過大；另一方面則是投資者維權(quán)成本過高，維權(quán)收益太低�！币虼�，他建議提升官員違法成本，降低違法收益；提升投資者維權(quán)收益，降低維權(quán)成本。
監(jiān)管者變身被監(jiān)管者、“仕而優(yōu)則商”頻繁上演。部分人員在“裁判員”與“運動員”之間的角色轉(zhuǎn)換，固然有可能在一定程度上促進公司企業(yè)本身的合規(guī)運行與治理，但對于整個中國證券市場來說，這種權(quán)力與市場模糊的邊界，無疑會使得監(jiān)管行為的有效性及公平性受到威脅。
可資例證的是，雖然公募基金頻頻出現(xiàn)讓人痛恨的“老鼠倉”事件，作為保薦人的券商也頻頻在上市公司業(yè)績變臉、造假上市、虛假信息披露中扮演極不光彩的角色，但迄今為止，針對上述行為的處罰均指向涉案個人，作為機構(gòu)的基金券商往往極少需要承擔(dān)責(zé)任，在違法成本“低廉”的情況下，監(jiān)管部門的監(jiān)管舉措對于相關(guān)監(jiān)管對象的震懾力可想而知。在這些案例當(dāng)中，監(jiān)管者與被監(jiān)管對象之間的“旋轉(zhuǎn)門”到底扮演了什么樣的角色，也讓人心生遐想。
對于原來的監(jiān)管人員來說，選擇下海，可能是仕途面臨瓶頸，也可能是受高薪誘惑。但對于接收這些人員的市場主體來說，所看重的，無非是上述人員對監(jiān)管部門監(jiān)管重點、政策取向的熟悉以及其在監(jiān)管部門工作多年所積累的人脈資源。在中國人情社會的傳統(tǒng)下，這種權(quán)力與市場邊界模糊的情況，既可能導(dǎo)致潛在的權(quán)力腐敗，也可能使市場主體的行為和市場的運行受到行政權(quán)力的干擾。
中國證券市場誕生以來，雖然發(fā)展極為迅猛，但監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的關(guān)系始終沒有理順，“旋轉(zhuǎn)門”正是這一矛盾的突出表現(xiàn)。從證券市場監(jiān)管的角度看，要想使監(jiān)管主體的監(jiān)管有效性、公平性得到保障、不受干擾，就必須淡化可能產(chǎn)生的利益誘惑，嚴(yán)格劃清裁判員與運動員之間的界限，讓市場的歸市場，權(quán)力的歸權(quán)力。（吳黎華）
