農(nóng)村土地能夠流轉是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的基礎，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權又是土地順利流轉的基礎。日前下發(fā)的中央一號文件提出，全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作�！坝�5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查，盡快完成確權登記頒證工作。農(nóng)村土地確權登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政予以補助�！�
不過，經(jīng)過多輪土地承包經(jīng)營權的變化更迭，目前不少承包經(jīng)營權屬混亂。我國已在一些地方進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權試點，但《經(jīng)濟參考報》記者在粵、皖、贛、蘇、黑、魯?shù)鹊卣{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于新舊矛盾疊加積累，產(chǎn)生不少糾紛。
土地利益越來越大 農(nóng)民“寸土必爭”
因種田比較效益低，江西余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)沙湖村村民章湖光于1998年下半年將田地荒蕪并拖欠稅費，2003年其田地被收回重新發(fā)包。2004年換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證時，章湖光沒要田也未發(fā)證。2006年開始，章湖光想回村種田，但村小組不同意，問題懸而未決。事情沉淀了數(shù)年后，章湖光聽說又要確權了，“我的田地也總可以要回來吧�！�
對此，余干縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)站負責人占羅鷹擔憂：“陸續(xù)開展的新一輪農(nóng)村集體土地確權登記工作試點是為農(nóng)民做好事。但農(nóng)村集體土地還將大幅增值的消息也逐漸傳開，農(nóng)民對于土地將更加看重，原來一些隱性矛盾也將在確權中凸顯。確權工作難度將大大增加。”
近年來，隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施和農(nóng)村土地經(jīng)營效益的提高，農(nóng)村土地承包糾紛也呈上升趨勢。為此，農(nóng)業(yè)部會同相關部門組織開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作，2011年選擇50個縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展試點；2013年起全國將準備再選擇100個縣進行試點。而根據(jù)安排，全國將用5年時間完成全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作。
但在基層調(diào)研中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權試點如同進入雷區(qū)，稍有不慎就會引發(fā)大量原來積累下的隱性糾紛。不少干部用“膽戰(zhàn)心驚”來形容當前農(nóng)村土地承包權確權的困境。
土地利益越來越大，農(nóng)民寸土必爭，對確權工作利益期望多。正如南昌縣黃馬鄉(xiāng)徐家村朱細金等農(nóng)民告訴《經(jīng)濟參考報》記者的：“拿到田就是錢。國家補貼加上700多塊錢一畝的田租。我有三五畝農(nóng)田，即使自己不種每年也能有數(shù)千元。”廣東省云安縣南盛鎮(zhèn)大窩村村支書鄧健芳介紹，因自然變遷、征用等原因，農(nóng)村土地比二輪承包時有所減少，甚至很多人沒有農(nóng)田。
記者在調(diào)研中了解到，部分村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的農(nóng)田糾紛能夠得到解決；部分村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農(nóng)補貼；也有人擔心自己因戶籍遷走而在確權頒證中失去土地。
江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長羅青平說，原來不少土地承包糾紛甚至群體性事件，給農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來不利影響。以后農(nóng)村土地的增值效益還會更大，農(nóng)民更是寸土必爭，所以國家開展新一輪的農(nóng)村土地確權登記工作，一些矛盾也就隨之集體爆發(fā)。
由于顧及社會穩(wěn)定，各地在最新一次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記試點中異常謹慎，甚至不積極。江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站站長楊天水介紹，農(nóng)村基層鄉(xiāng)村干部對開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開展試點工作。試點縣也只是選擇了少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的少數(shù)村開展試點工作。廣東省云安縣2011年7月開始在南盛鎮(zhèn)大窩和橫崗兩個村開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。但直到2012年2月29日才成立試點工作小組，試點至今還未推進。
權屬關系混亂 土地確權難度大
《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，二輪承包中新舊矛盾疊加積累等問題是當前集體土地承包經(jīng)營權確權工作難開展的主要誘因。
首先是二輪承包發(fā)證過程中舊問題未解，新矛盾又至。江蘇、江西、廣東等地農(nóng)業(yè)部門負責人介紹，1998年國家進行確權登記和發(fā)放承包經(jīng)營證。2003年土地承包法出臺，糧食價格飆升，農(nóng)田糾紛開始出現(xiàn)。2004年，國務院下發(fā)《關于妥善解決當前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知的通知》，各地重新下發(fā)承包經(jīng)營權證和確權登記表。
但農(nóng)村二輪土地承包中，少數(shù)鄉(xiāng)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位，致使部分《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證》沒有及時分發(fā)到戶，出現(xiàn)“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等多種現(xiàn)象，土地權屬關系十分混亂。包括廣東、安徽、江西等省份都出現(xiàn)，1998年二輪承包時發(fā)的承包經(jīng)營權證與2004年再次發(fā)的證上農(nóng)田面積和承包對象等不一致，一些地區(qū)出現(xiàn)更多糾紛。
其次是農(nóng)村土地調(diào)整帶來不少潛在糾紛。按照國家法律，不允許對承包土地進行大調(diào)整，但是有的地方農(nóng)民約定以村小組、自然村等為單位三五年做一次調(diào)整，導致實際土地承包經(jīng)營狀況全部發(fā)生變動，與1998年確權和發(fā)證的情況完全不相吻合。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門調(diào)查，江西南昌縣2400多個村民小組中有300多小組做過類似的調(diào)整，帶來了不少土地糾紛。
同時，農(nóng)村土地多輪流轉、公益設施建設用地占用農(nóng)田、農(nóng)轉非以及婚喪嫁娶土地沒調(diào)整、農(nóng)戶間互換田塊等土地糾紛問題在農(nóng)村非常突出，土地承包經(jīng)營權清晰界定難度大。廣東省云安縣農(nóng)業(yè)局副局長簡偉熊表示，作為全國試點的南盛鎮(zhèn)土地流轉率達到73%，有的甚至流轉多次，時長達二三十年不等；尤其是一些農(nóng)田建了建筑物，屬于違法用地，建筑物沒有任何法律證書，僅僅處于民間承認狀態(tài)，如果確權登記使之有所變化，協(xié)調(diào)利益方有一定難度。
三是不少政策性問題需要進一步確定。大窩村支部書記鄧健芳認為，一些農(nóng)村人員戶口遷出去了，按政策是自愿退田，可沒人愿退。一些地方干部也反映，1998年二輪承包的30年合同還未失效，這次確權頒證是否要簽合同，簽訂合同的時間和期限等都還有待政策確定，縣市不敢擅自探索。
同時，確權過程中發(fā)現(xiàn)多出不少原來被隱瞞的土地以及農(nóng)民新開荒土地，也需要相應政策來處置。安徽省六安市金安區(qū)馬頭鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王宏告訴記者，2011年5月份，馬頭鎮(zhèn)被確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作鎮(zhèn)。目前實測農(nóng)田面積比二輪承包登記面積多出46%。黑龍江省農(nóng)委負責人介紹，2012年黑龍江省方正縣和阿城區(qū)被批復為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權試點，其中也發(fā)現(xiàn)多出不少土地。但由于土地二輪承包期內(nèi)不宜調(diào)整，因此量出來的地也不好處理，只好等待統(tǒng)一處理。
基層干部反映，這些多出來的土地如何確權登記讓地方政府官員壓力不小，需要確定這些土地的承包權屬對象，還要國家對新增土地確認后給予優(yōu)惠補貼。
專家建議區(qū)別對待 劃定爭議區(qū)
針對各地已經(jīng)或即將開展集體土地承包經(jīng)營權確權工作中暴露出的問題，專家和基層干部群眾認為，為確保5年內(nèi)完成集體土地承包經(jīng)營權確權，為避免矛盾的遺留和積累，應從完善工作機制入手，解決確權中可能產(chǎn)生的矛盾糾紛。
首先完善矛盾調(diào)處機制，加強基層農(nóng)經(jīng)機構和隊伍建設，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處統(tǒng)計，截至2012年11月底，江西已有90個縣(市、區(qū))設立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，比去年底增加了60個市、縣(區(qū))。
但負責農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會日常工作的各級經(jīng)管站卻面臨著機構弱化和人員短缺的問題。江西省余干縣農(nóng)經(jīng)站負責人占羅鷹說，余干是農(nóng)業(yè)大縣，有27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，但全縣經(jīng)管系統(tǒng)僅有24人，平均一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還不到1人，大部分人還不從事經(jīng)管本職工作。樊小平說，目前縣級農(nóng)經(jīng)站對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員也不好管理，“做的好不能獎勵，做的不好也不能約束。所有的工作只能憑感情和個人關系來維持�！�
其次完善政策，加強培訓。一些基層干部認為，二輪承包30年期間結束后再進行確權試點可能更穩(wěn)妥。如果必須推進，則要有經(jīng)費保障和針對性專業(yè)培訓。對基層干部的培訓內(nèi)容除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的相關法律、法規(guī)、政策外，對登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業(yè)務操作規(guī)程也應加強，減少廣大干部對登記試點工作的畏難情緒。
三是制定操作性強的試點操作規(guī)程，對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權試點登記性質上屬于承包經(jīng)營權的初始登記，但帶有不動產(chǎn)總登記的特點，帶有半強制性。由于土地承包經(jīng)營權登記沒被納入《土地登記辦法》，應積極探索科學可行的登記模式和地籍調(diào)查測量方法。其中，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現(xiàn)狀劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積、形成原因，并登記造冊、記錄在案，待爭議化解后再進行確認、公示和登記。
另外，要落實普法宣傳動員工作，加強民主監(jiān)督，防微杜漸。要加快加強對法律法規(guī)、政策中關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權及其登記試點的正確宣傳；整個試點登記工作的全過程要盡量透明公開，動員各方力量加強民主監(jiān)督；要加大力度依法、及時、嚴格查處借機違法重新調(diào)整原承包關系或重新組織發(fā)包農(nóng)村土地，借機貪污腐敗、違法亂紀，以及借機侵害發(fā)包人、其他權利人權利的行為。
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大戶“不大” 合作社“無合作” |
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新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“發(fā)育不良” |
隨著土地規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在各地蓬勃涌現(xiàn)，為創(chuàng)新新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制奠定了堅實基礎。
但《經(jīng)濟參考報》記者近期在黑龍江、山東、安徽、江蘇、江西、廣東等地采訪發(fā)現(xiàn)，目前這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展過程中出現(xiàn)新主體數(shù)量少、經(jīng)營管理技術與水平偏低、內(nèi)在質量不高等諸多“發(fā)育不良”問題。
部分合作社“有組織無合作”
隨著土地流轉和規(guī)模經(jīng)營加速，許多農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)積極探索在堅持農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制基礎上的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應運而生。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2011年底，全國100畝以上的種糧大戶目前至少有47.84萬戶，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)11萬多家；截至2012年第三季度，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達到60萬家。
農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展真正到了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式真正到了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會化大生產(chǎn)加快轉變的新階段。今后將以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和培育新型經(jīng)營主體為重點，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。
但《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，我國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育雖然有了很大進步，但是在發(fā)展過程中也還存在一些問題，突出表現(xiàn)為數(shù)量仍然不夠，發(fā)展水平不高和質量參差不齊等方面。
整體數(shù)量不足，全國八成以上農(nóng)戶還在單打獨斗。截至2011年底，我國家庭承包耕地流轉總面積僅為2.28億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的17.8%，80%以上的農(nóng)田仍處于分散經(jīng)營中，其中百畝以上種糧大戶經(jīng)營的耕地面積相當于我國耕地面積的5.3%；60萬家農(nóng)民專業(yè)合作社實有入社農(nóng)戶為4600多萬戶，約占農(nóng)戶總數(shù)的18.6%。
發(fā)展水平上，農(nóng)民職業(yè)化經(jīng)營程度低下。當前一些地方，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場以及部分農(nóng)民專業(yè)合作社等技術水平、市場意識和管理能力都相對不足。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部調(diào)研組2012年7月在上海松江區(qū)、湖南湘潭市、安徽鳳臺縣等三地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三地的家庭(或大戶)農(nóng)場經(jīng)營者普遍處于依靠經(jīng)驗種植養(yǎng)殖階段，從文化程度上看，初中和小學學歷占90%以上，高中以上學歷者不多。從經(jīng)營者年齡上看，30歲以下的不足5%，50歲以上的將近一半。
安徽省天長市大地農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合社是一個以種植業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等為成員的合作組織。發(fā)起人宣有林告訴記者，近年來，在利好政策引導下，當?shù)卦S多種植大戶盲目擴張面積，但卻對農(nóng)業(yè)風險、勞動力成本上升等估計不足，結果導致一半左右的大戶經(jīng)營實際虧損，只有不到三分之一的大戶能盈利。究其原因則主要是生產(chǎn)技術不成熟、管理能力跟不上、市場信息不靈、農(nóng)產(chǎn)品銷量不佳等。
部分農(nóng)民合作社“有組織無合作”，質量堪憂。黑龍江省農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站站長李東福表示，當前一些農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的目的僅僅是為了套取國家補助資金。這種合作社徒有形式，成立后并沒有按合作社的章程進行運作，更沒有組織成員開展真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，合而不作。同時，由于合作社經(jīng)營中可以免除增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅，許多企業(yè)為了合理避稅，也紛紛參與合作社。
類似現(xiàn)象在一些地區(qū)也比較多。記者在廣東、安徽、江西等地采訪也發(fā)現(xiàn)，一些龍頭企業(yè)是一家企業(yè)兩塊牌子，一塊是企業(yè)牌，旁邊一塊則是某某農(nóng)業(yè)合作社牌子。
對此，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室原主任、中國扶貧基金會會長段應碧說，當前我國一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織被企業(yè)或個人主導，少了合作成分�！昂献骰粋�最大特點就是要農(nóng)民成為組織里一個權益完整的個體，但當前一個大戶或一家企業(yè)參與所謂農(nóng)民合作社，并掌握主動權，農(nóng)民沒有了話語權，導致合作社成為一些企業(yè)的一個經(jīng)營部門或一個外殼。這種專業(yè)組織被私人化、企業(yè)化，說明我們的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織十分不成熟，有組織無合作�！�
基礎不牢 大戶“不大”
《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展中仍存在著一些困難和難題，主要表現(xiàn)為土地流轉缺乏規(guī)范，“新主體”缺乏政策扶持，導致專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等難長大；而監(jiān)督管理、人才培訓不足甚至錯位等也導致一些農(nóng)民合作社發(fā)育不良。
首先是土地流轉缺乏規(guī)范穩(wěn)定性差，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體壯大缺乏基礎。記者了解到，目前雖然各地都建立了土地流轉程序、規(guī)范流轉合同文本，但在實際操作中仍存在著不規(guī)范的現(xiàn)象。江西高安市楊圩鎮(zhèn)漢塘村的種糧大戶謝任生與三個村民合伙承包了本村400多畝農(nóng)田。他告訴記者，目前土地流轉期限都普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。如大戶對修建灌溉設施、培肥地力等事關長期發(fā)展的項目不愿也不敢投入，使農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱的局面進一步加劇，影響了土地的產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展也缺乏相關政策扶持，難以做大做強。記者了解到，目前，我國的種糧直補、良種補貼和農(nóng)資綜合補貼等農(nóng)業(yè)補貼都是直接發(fā)放給農(nóng)民，種糧大戶、家庭農(nóng)場以及農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。
山東省棗莊市山亭區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理局局長戴金山說，國家一直在提要支持農(nóng)民合作組織發(fā)展，并在土地、資金、項目、稅費等方面有一些扶持政策，但在具體操作中很多政策難落實處�！澳庙椖縼碚f，國家和省里的文件都要求涉農(nóng)項目向農(nóng)民合作組織傾斜，但事實情況是，很多項目根本不以合作組織為申報主體，而是要以各級政府的名義申報�！�
在貸款方面同樣如此。作為江西省最大的糧食種植大戶之一的江西省鄱陽縣農(nóng)民高彩霞告訴記者：“我和兒子擴大經(jīng)營都需要資金。我們唯一的，也是最大的有效資產(chǎn)就是土地，但集體土地的承包經(jīng)營權不能拿來抵押貸款�！�
三是監(jiān)督管理缺失導致農(nóng)民合作社質量參差不齊。江西省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)經(jīng)處處長羅青平表示，目前，在當前體制下，農(nóng)業(yè)部門對合作社缺乏有效的監(jiān)督制約手段，造成部分合作社發(fā)展質量不高�！鞍凑障嚓P規(guī)定，5張身份證就可以設立一個合作社，且登記和管理分離。工商部門只負責登記，至于合作社是否規(guī)范以及以后如何去管理，歸農(nóng)業(yè)部門負責，農(nóng)業(yè)部門知道有的合作社不規(guī)范，但也不能注銷他們，造成部分合作社先天不足�！�
