從2000年開始的“造城運動”，帶來的是城鎮(zhèn)土地利用效率的下降。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2000年，中國城市的建成區(qū)面積從1.22萬增長到2.18萬平方公里，增長78.3%；到2010年，達(dá)到4.05萬平方公里，又增長85.5%。而另一方面，最近10年間城鎮(zhèn)新增常住人口不足50%，且從2000年開始，中國城市建成區(qū)的使用效率開始下降。
這表現(xiàn)為，單位面積內(nèi)GDP的增勢明顯減緩，且這10年間所擴(kuò)張的面積中68.7%來自耕地，這是對農(nóng)業(yè)和環(huán)境的極大破壞。當(dāng)?shù)匦姓块T在對城市進(jìn)行規(guī)劃時，多不顧及當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，如中國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴(yán)重缺水。
中國經(jīng)濟(jì)已步入減速發(fā)展階段，這顯然與工業(yè)化進(jìn)程有關(guān)，數(shù)據(jù)表明，無論是日本、韓國還是中國臺灣地區(qū)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)高增長階段結(jié)束之后，下一階段經(jīng)濟(jì)增速幾乎減半。如果說2000年前中國的城鎮(zhèn)化主要靠工業(yè)化來推進(jìn)，2000年至今是工業(yè)化和地方政府“造城運動”雙輪驅(qū)動的話，那么，今后中國的城鎮(zhèn)化如果單純靠造城，恐怕已難以持續(xù)下去了。
我們看到，2011年的全國土地出讓收入達(dá)到3.15萬億的頂峰后，2012年回落到2.69萬億左右，但耕地補(bǔ)償、拆遷成本等大幅上升，中央政府又在其中提取水利、教育等基金，故地方政府靠土地財政獲得的可用于投資的資金也大幅減少。而且，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮階段已過，地方政府手中可供出售的土地也減少了，而且開發(fā)商的購買意愿也在下降，所以，2013年乃至今后土地出讓收入及與土地財政相關(guān)的收入都將繼續(xù)下降。
而從地方政府負(fù)債情況看，估計2012年底其余額大致在13.07萬億，年均復(fù)合增長率為10.5%。增速達(dá)到兩位數(shù)，且資金成本也很高，若按各地制定的巨額投資規(guī)劃去融資，地方政府債務(wù)將快速增長，過不了幾年，就會不堪重負(fù)。
應(yīng)該做些反思。中國經(jīng)濟(jì)靠投資拉動，其中政府投資占很大比重。在政府支出(包括負(fù)債)結(jié)構(gòu)中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困救濟(jì)等社會保障方面的支出過少，而用于與民生無關(guān)的支出又過多，這其實是現(xiàn)有的行政體制所決定的。盡管政府轉(zhuǎn)型的口號也早就提出，但轉(zhuǎn)型同樣遲緩。當(dāng)然，這些年來已經(jīng)在民生投入方面有了明顯的增加，因為在財政支出結(jié)構(gòu)中規(guī)定了支出比例。
但新的擔(dān)憂是，如果新一輪城鎮(zhèn)化又演變成行政規(guī)劃下的造城運動，則所謂“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”或“公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)，又將遙遙無期了。一般來講，城市的形成大致有三種模式，一是靠自然力量：交通便利、資源充裕的優(yōu)越地理環(huán)境自然形成的人口密集區(qū)；二是靠市場力量：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)集聚而形成的經(jīng)濟(jì)中心；三是靠行政力量：即依靠行政權(quán)力建立起來的區(qū)域。中國的問題是行政層級眾多、權(quán)力過大、干預(yù)過強(qiáng)。即便中央的初衷是增加社會福利，縮小城鄉(xiāng)差距，到了基層，往往被打著“授人以漁”的旗號，演變成與民無關(guān)的投資活動。
因此，把城鎮(zhèn)化的任務(wù)交給市場和企業(yè)去做，是最好的選擇，政府應(yīng)該考慮的是如何減少冗員，節(jié)省行政費用、壓縮不必要的投資項目，如何才能把福利、把錢直接送到低收入群體中，如何減少中間環(huán)節(jié)的層層盤剝。