新一輪的改革，繞不開(kāi)城鎮(zhèn)化，更繞不開(kāi)農(nóng)村和農(nóng)民。有人說(shuō)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市必然要和農(nóng)村爭(zhēng)地。因?yàn)橥恋貑?wèn)題，一部分認(rèn)為利益受損的農(nóng)民一次次通過(guò)上訪、通過(guò)制造群體性事件表達(dá)不滿，為自己維權(quán)。
正在召開(kāi)的全國(guó)兩會(huì)上，代表、委員們也對(duì)農(nóng)村土地征收制度給予了高度關(guān)注。3月7日下午，全國(guó)人大代表、清華大學(xué)人文學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)蔡繼明，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)趙松接受中國(guó)青年報(bào)和新浪網(wǎng)聯(lián)合訪談，就“農(nóng)村土地征收過(guò)程中，怎樣維護(hù)農(nóng)民權(quán)益”的話題探討下一步改革路徑。
“征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高10倍”的說(shuō)法不靠譜
此前，一則題為“農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將提高10倍”的新聞在網(wǎng)上發(fā)酵。一時(shí)間輿論嘩然。但至今未見(jiàn)官方回應(yīng)。
長(zhǎng)期從事土地政策研究，先后多次參與國(guó)土資源管理領(lǐng)域多項(xiàng)重大政策、文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究起草工作的專家趙松說(shuō)，“這個(gè)說(shuō)法不靠譜。發(fā)布這則消息的人，對(duì)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策不了解�！�
趙松說(shuō)，不久前公布的《土地管理法修正案》（草案）確實(shí)已經(jīng)刪除了現(xiàn)行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，以及土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。“30倍的上限是沒(méi)了，但你知道2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)28號(hào)文，很多地方據(jù)此制訂了適應(yīng)各地實(shí)際情況的新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嗎？”趙松介紹，2008年、2009年各省都陸續(xù)公布了新標(biāo)準(zhǔn)，有的給土地統(tǒng)一定價(jià)，有的制訂最低保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，各地執(zhí)行都不一樣，“在這種情況下說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一漲了10倍，太不靠譜�！�
蔡繼明也認(rèn)為，人們關(guān)注的焦點(diǎn)不應(yīng)該集中在“土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)”上，而應(yīng)該首先關(guān)注“征地的范圍”。
我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以依法征收農(nóng)民的土地，還包括其他私有財(cái)產(chǎn)�！把酝庵�，非公共利益的需要是不能征地的。而在現(xiàn)實(shí)中，不管是公共利益還是非公共利益，有的地方一律采取行政性手段征收土地。因此，你的標(biāo)準(zhǔn)即使比原來(lái)提高10倍、50倍，還難免侵害農(nóng)民權(quán)益�！辈汤^明說(shuō)。
趙松介紹，現(xiàn)在國(guó)土資源部已啟動(dòng)新一輪的征地改革制度試點(diǎn)，試點(diǎn)的核心內(nèi)容就是“縮小征地范圍”�！斑@就要界定什么是公共利益�！�
蔡繼明補(bǔ)充說(shuō)，如果現(xiàn)實(shí)造成了因非公共利益原因征地，那就應(yīng)該允許農(nóng)民的土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，“由開(kāi)發(fā)商來(lái)和他直接談。農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓就轉(zhuǎn)讓，不愿意轉(zhuǎn)讓你不能強(qiáng)迫�！�
重慶“地票”實(shí)際操作還應(yīng)細(xì)化
說(shuō)起由農(nóng)民直接出售土地使用權(quán)，人們很快就會(huì)聯(lián)想到成都、重慶等地正在試行的“地票”制度。
“地票”買賣，通俗來(lái)講，比如某偏遠(yuǎn)地區(qū)A村的村民將自家多余的1畝宅基地進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾后相當(dāng)于增加了1畝耕地，根據(jù)“增減掛鉤”的政策，在某城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的B村就能騰出1畝的耕地用于建設(shè)開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)商以競(jìng)拍價(jià)格購(gòu)得這1畝地，在扣除相應(yīng)拆遷費(fèi)用后，剩余的錢歸A村村民和村集體共有。理想狀態(tài)下，一個(gè)農(nóng)民可以把這個(gè)指標(biāo)拿到土地交易所去，有開(kāi)發(fā)商在交易所里等著競(jìng)標(biāo)，農(nóng)民可以跟他協(xié)商價(jià)錢，指標(biāo)出售后，這個(gè)指標(biāo)再落到符合規(guī)劃的城市周邊的農(nóng)地上。
趙松指出，農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中有沒(méi)有履行他的參與權(quán)、知情權(quán)，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，“過(guò)去我們只關(guān)注經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，實(shí)際上，補(bǔ)償只是維權(quán)中的一項(xiàng)。”
發(fā)行“地票”，蔡繼明認(rèn)為，這是一個(gè)多贏的辦法�！捌h(yuǎn)地方的農(nóng)民有建設(shè)用地的指標(biāo)，但是這個(gè)建設(shè)用地是不能增值的，沒(méi)有人愿意到那里去投資，它不能變成實(shí)際的收入；城市周邊的耕地有巨大增值空間，但是沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)。發(fā)行‘地票’是使偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民、城市周邊地區(qū)農(nóng)民、地方政府、開(kāi)發(fā)商等都能受益的好辦法�！�
但在改革探索的過(guò)程中，還有許多細(xì)節(jié)要進(jìn)一步規(guī)范。比如收益分配問(wèn)題上，“我去重慶調(diào)研，在那里，個(gè)人和村集體收入按4∶1分配。我問(wèn)，你這個(gè)4∶1的比例是根據(jù)什么，有沒(méi)有什么很嚴(yán)格的理論依據(jù)？對(duì)方回答說(shuō)可能就是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)�！�
針對(duì)上述問(wèn)題，蔡繼明建議，讓偏遠(yuǎn)地方的A村農(nóng)民和城市周邊的B村農(nóng)民之間直接進(jìn)行交易，政府僅負(fù)責(zé)提供交易的平臺(tái)、信息服務(wù)、法律支持、市場(chǎng)規(guī)則等，“這樣一旦B村農(nóng)民拿到了地票，他就可以直接和開(kāi)放商進(jìn)行交易�！�
土地確權(quán)后，如何讓權(quán)證自由交易
一段時(shí)間以來(lái)，農(nóng)村土地“確權(quán)”問(wèn)題受到業(yè)界的普遍關(guān)注。全國(guó)政協(xié)委員、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧也把農(nóng)村土地確權(quán)放到“先行一步”的地位上。
趙松指出，業(yè)界之所以那么關(guān)心“確權(quán)”問(wèn)題，是因?yàn)橄乱徊綆缀跛芯S護(hù)農(nóng)民權(quán)益的做法和探索都要建立在“確權(quán)”基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地確權(quán)只是保障農(nóng)民權(quán)利的第一步。
趙松說(shuō)，確權(quán)工作現(xiàn)在正處在“給全國(guó)農(nóng)民發(fā)放權(quán)證”的階段，有了權(quán)證以后可以干什么，才是下一步應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的改革方向。
如何讓農(nóng)民土地權(quán)證“飛”進(jìn)自由市場(chǎng)，是蔡繼明的關(guān)注重點(diǎn)�！拔矣X(jué)得，學(xué)界和農(nóng)民可能更關(guān)心是不是所有的土地都要征，有沒(méi)有可能讓農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)�！辈汤^明重點(diǎn)關(guān)注了剛剛公布的《土地管理法修正案》（草案），“這方面還是沒(méi)有規(guī)定，只是一個(gè)征地補(bǔ)償?shù)纳舷奕∠��！?BR> 蔡繼明說(shuō)，一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是不是公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為來(lái)滿足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收和征用。
“地方實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行的是第一條，只要列入城市規(guī)劃就征，所有農(nóng)村土地變成城市土地一律都是通過(guò)征地這一條。”蔡繼明認(rèn)為，如果憲法不從根本上做一個(gè)修改、完善，《土地管理法》就很難再做進(jìn)一步的完善。
此外，他還提出了一個(gè)可以暫時(shí)不修改憲法，又能為農(nóng)民集體土地進(jìn)入自由市場(chǎng)做好法理準(zhǔn)備的辦法——對(duì)憲法先作出一個(gè)新的解釋，“城市的土地歸國(guó)家所有，怎么理解？是唯一的，還是也允許有其他的公有制？比如說(shuō)集體所有制。比如說(shuō)憲法公布之日起，存量土地可以歸國(guó)家所有，在這個(gè)背景下是不是就要執(zhí)行憲法的另外一條——公共利益就征，非公共利益就不征。這為以后土地管理法的修改能做個(gè)鋪墊。”