在肉食品的生產(chǎn)和流通領域，從生豬的飼養(yǎng)環(huán)節(jié)到最后端上餐桌，到底要經(jīng)過多少個部門的監(jiān)管？
在今年全國“兩會”期間，有政協(xié)委員告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，至少有包括畜牧、商務、質(zhì)檢、工商、食藥、衛(wèi)生等在內(nèi)的多個部門參與監(jiān)管。
可即便如此，類似瘦肉精這樣的食品安全問題仍不時出現(xiàn)。在追問為何多個部門管不好一頭生豬的時候，人們往往會發(fā)現(xiàn)“爭權諉責現(xiàn)象突出”是背后最主要的原因之一。
10日，國務院秘書長馬凱在向全國人大作關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明時指出，目前國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，如職能越位、缺位問題嚴重，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好，職責交叉等現(xiàn)象較多，行政效能不高等。
有鑒于此，在“兩會”期間，農(nóng)工黨中央、民革中央、致工黨中央分別針對完善食品安全監(jiān)管體制等問題提出提案，力陳改革當前食品監(jiān)管現(xiàn)狀的必要性。令人欣喜的是，在這次國務院機構改革中，“國家食品藥品監(jiān)督管理總局”應聲而出，早前存在的分段管理正趨向?qū)崿F(xiàn)無縫對接，食品安全監(jiān)管體系行將走入“大一統(tǒng)”。
滯后的監(jiān)管體系
針對當前的食品監(jiān)管，農(nóng)工黨中央等三個黨派不約而同地在“兩會”期間“發(fā)聲”。
《每日經(jīng)濟新聞》記者發(fā)現(xiàn)，幾份有著“食品安全”這一共同主題詞的提案指出，“目前約有九成居民認為中國食品安全存在問題，近七成居民對食品安全現(xiàn)狀感到?jīng)]有安全感”。
在農(nóng)工黨中央提交的
《關于進一步完善食品安全監(jiān)管體制的提案》中，特別提到食品安全問題引發(fā)的社會、政治、經(jīng)濟和貿(mào)易問題時有發(fā)生，其原因在于“食品安全監(jiān)管體制改革進展緩慢，職能調(diào)整尚未到位，食品安全監(jiān)管體制尚未完全理順”。具體而言，存在省、市、縣上下部門職能不能完全對接，監(jiān)管配套法規(guī)制度還不健全，職責界定尚未準確厘清等弊端。
已于4年前實施的
《食品安全法》規(guī)定由縣級以上衛(wèi)生部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)等職能，衛(wèi)生部門原承擔的餐飲消費環(huán)節(jié)行政許可和日常監(jiān)管工作移交食品藥品監(jiān)管部門。前述提案指出，目前國家和省級均已完成相應機構改革，但在市、縣兩級機構改革進展緩慢，部分市、縣衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管部門尚未進行職能調(diào)整和移交。這在一定程度上影響了
《食品安全法》的貫徹實施和監(jiān)管責任的正確、全面履行。
民革中央也在提案中表示，導致食品問題頻發(fā)的原因在于食品監(jiān)管體系有待進一步健全，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體系存在監(jiān)管職能不清、責任不明等問題。以質(zhì)量檢測為例，一個產(chǎn)品多部門重復檢測、無效檢測的現(xiàn)象普遍存在。例如瘦肉精，各部門都在本監(jiān)管環(huán)節(jié)進行重復檢測，浪費了有限的財政資金。與此同時，“各環(huán)節(jié)銜接不緊，力量分散，尤其是一些難以監(jiān)管的地帶，比如小餐飲、小作坊等等，責任難以界定，容易形成職能交叉和監(jiān)管空白�！�
而在另一方面，我國食品標準體系不完善、缺乏統(tǒng)一性和可操作性。食品安全標準是食品安全監(jiān)管執(zhí)法的基礎，食品安全標準
“不標準”一直是我國食品安全監(jiān)管的軟肋。據(jù)了解，《食品安全法》出臺前，幾乎每個監(jiān)管部門都有權制訂國家或是行業(yè)標準，沒有真正做到行家立法，導致標準制訂泛濫，甚至還有標準打架的現(xiàn)象。以黃花菜為例，根據(jù)衛(wèi)生部門的標準，它不屬于干菜，不得有二氧化硫殘留。而根據(jù)質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)部門的規(guī)定，黃花菜屬于干菜，且明確了其二氧化硫殘留標準。
呼喚一體化管理
再以肉食品為例，生豬喂養(yǎng)時由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管，屠宰時由商務部管理，屠宰之后要蓋上各種檢驗檢疫部門的章，進入市場則由工商部門監(jiān)管；如果加工成豬肉產(chǎn)品還要經(jīng)過質(zhì)檢部門，最終進入飯館、餐廳，則由食品藥品監(jiān)管局負責；如果涉及出口，還要經(jīng)過海關的監(jiān)督管理等。
對此，全國政協(xié)委員沈雯認為，“分段管理、綜合治理”的方式已不適應目前食品安全的需要，食品安全監(jiān)管部門應作“減法”，提高效率，應該找準食品安全監(jiān)督的切入點。
而農(nóng)業(yè)部副部長牛盾在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者專訪時也表示，“食品安全監(jiān)管必須要實現(xiàn)一體化管理，也就是說各部門、各行業(yè)之間的工作要無縫對接�！�
農(nóng)工黨中央在提案中指出，目前從總體來看，除初級農(nóng)產(chǎn)品外，食品安全由一個部門來監(jiān)管是比較合理的改革方向，并建議“逐步確立一個或者兩個監(jiān)管部門，總體負責食品安全的全程監(jiān)管，整合分散在各部門的食品安全監(jiān)管力量，變多頭管理為集中監(jiān)管，強化監(jiān)管責任”。
目前，這樣的建議有了回音。3月10日公布的國務院機構改革方案中，擬組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局
“將推進有關機構和職責整合，對食品藥品統(tǒng)一監(jiān)督管理”。具體來說，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)的食品安全和藥品安全、有效性實施統(tǒng)一管理，將工商行政管理等相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍劃轉到食品藥品監(jiān)管部門。
為了做好食品安全監(jiān)督管理的銜接，未來農(nóng)業(yè)部將負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務部的生豬定點屠宰管理職責劃入農(nóng)業(yè)部等。
這一新的格局也成為當天下午政協(xié)委員們熱議的焦點�！敖⒁粋�更為強大的監(jiān)管總局，從食品的生產(chǎn)、流通、使用的連貫鏈條上進行監(jiān)管，就是希望百姓吃得放心�！�
食品監(jiān)管組合拳
有了一個好的制度環(huán)境后，保證食品安全還需多處著力。
農(nóng)工黨中央建議，各地要盡快建立縣級以上政府食品安全綜合協(xié)調(diào)機制，并設立辦事機構，促進各部門、各環(huán)節(jié)監(jiān)管措施有效銜接、堵塞監(jiān)管漏洞、增強食品安全工作系統(tǒng)性。同時，“要積極推進食品安全相關國家標準、地方標準的修訂，將現(xiàn)有食品衛(wèi)生、質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品、行業(yè)標準清理整合為食品安全國家標準”。
民革中央希望以
“提高行業(yè)集中度”來解決監(jiān)管的有效性，“主要發(fā)達國家的食品工業(yè)發(fā)展歷程基本都經(jīng)歷了通過兼并收購實現(xiàn)行業(yè)從分散到集中的過程”。譬如，美國豬肉屠宰加工業(yè)在上世紀80年代末進入加速整合期，行業(yè)集中度大幅提高，前4家肉類加工企業(yè)總體市場份額從1989年的34%上升到2009年的68.8%。
民革中央建議，“國家應鼓勵支持優(yōu)質(zhì)食品類上市公司及龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈橫向整合，通過市場化手段實現(xiàn)企業(yè)兼并重組，組建大型企業(yè)集團。”另外，可以充分發(fā)揮資本市場作用，推動龍頭企業(yè)首次公開發(fā)行股票
（IPO）及資產(chǎn)重組整體上市，實現(xiàn)龍頭企業(yè)跨越式發(fā)展。
致公黨中央則建議，要提高行政監(jiān)管者的專業(yè)化水平。監(jiān)管部門專業(yè)化人才匱乏，已經(jīng)成為阻礙我國食品安全監(jiān)管工作的一大瓶頸。在目前的行政體制下，行政監(jiān)管人員專業(yè)化水平不高，很多監(jiān)管工作需要借助社會專業(yè)技術資源來完成，既增加了行政監(jiān)管成本，又影響了行政監(jiān)管的公信力。因此，“應當加強培訓，加強人才引進，加強干部管理，使食品安全監(jiān)管工作人員具有與其職責相當?shù)乃刭|(zhì)”。