在鐵道部提出的“跨越式發(fā)展”思路下，2005年7月，京津高鐵正式開(kāi)工，由此拉開(kāi)我國(guó)高速鐵路建設(shè)的高潮。截至2012年底，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到9.8萬(wàn)公里，居世界第二位；高鐵運(yùn)營(yíng)里程達(dá)到9356公里，居世界第一位。
在鐵路建設(shè)取得輝煌成績(jī)的同時(shí)，是鐵路債務(wù)規(guī)模不斷增加的現(xiàn)實(shí)。2009年，鐵道部負(fù)債1.3萬(wàn)億元；2010年負(fù)債增加至1.89萬(wàn)億元；2011年負(fù)債升至2.41萬(wàn)億元；而到了2012年三季度末，負(fù)債額已高達(dá)2.66萬(wàn)億元。
根據(jù)公開(kāi)資料，截至2012年第三季度，鐵道部總資產(chǎn)為4.30萬(wàn)億元，總負(fù)債2.66萬(wàn)億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到61.81%。其中，長(zhǎng)期負(fù)債達(dá)到2.12萬(wàn)億元。
“也許目前鐵路債務(wù)尚處在安全的狀態(tài)，并沒(méi)有出現(xiàn)壞賬的情況，但是無(wú)論是債務(wù)規(guī)模還是其增速都已到了非常嚴(yán)重的程度。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授武劍紅告訴中國(guó)證券報(bào)記者。
目前鐵路債務(wù)的構(gòu)成主要有三方面：一是鐵路發(fā)行的各類(lèi)建設(shè)債券；二是銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款；三是商業(yè)信用負(fù)債，即一些大型施工企業(yè)和裝備制造企業(yè)的應(yīng)收賬款。其中以金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模最為龐大，鐵路債務(wù)的處理，也成為影響銀行業(yè)穩(wěn)定的重要因素之一。
中投顧問(wèn)交通行業(yè)研究員蔡建明此前曾公開(kāi)表示，在鐵路各種融資方式中，銀行貸款和債券融資所占的比例最大，其中銀行貸款占比達(dá)到63%，債券融資達(dá)到22%。
巨量的貸款債務(wù)給鐵道部帶來(lái)了沉重的財(cái)務(wù)成本。據(jù)了解，2012年前三季度鐵道部用于還本付息的資金達(dá)1330億元，其中利息即達(dá)249億元。
“相對(duì)于鐵路現(xiàn)金流情況，鐵路負(fù)債現(xiàn)在是偏高的，因?yàn)樵谳^高的財(cái)務(wù)成本下，鐵路經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)困難。按照鐵路貸款合同的安排，還款主要集中在貸款合同后幾年，有些貸款還是一次性還本付息。隨著償債高峰期的到來(lái)，鐵路債務(wù)壓力會(huì)越來(lái)越大�！眹�(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌告訴中國(guó)證券報(bào)記者。
據(jù)中債資信分析師孫旭測(cè)算，2017年至2019年中國(guó)鐵路總公司將迎來(lái)償債高峰，償債壓力將越來(lái)越大。
北京交通大學(xué)教授榮朝和、武劍紅在2012年就撰文指出，對(duì)于鐵路債務(wù)，如不能及時(shí)妥善處置，鐵路部門(mén)借債還息惡性債務(wù)的累積額將會(huì)超過(guò)萬(wàn)億元，而該行業(yè)無(wú)需很久每年所要吞噬的外部救助數(shù)額就會(huì)高達(dá)當(dāng)年全國(guó)GDP的1%，大大超出財(cái)政和金融系統(tǒng)的承擔(dān)能力。
對(duì)于債務(wù)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，武劍紅認(rèn)為，“日本鐵路改革的教訓(xùn)表明，若對(duì)鐵路巨額債務(wù)的不斷發(fā)展不采取措施，則很快會(huì)演變成鐵路債務(wù)對(duì)國(guó)家財(cái)政的‘綁架’。”
事實(shí)上，債務(wù)問(wèn)題不僅僅體現(xiàn)在鐵路債務(wù)過(guò)重導(dǎo)致的還本付息壓力，未來(lái)一些高鐵項(xiàng)目在建成初期所產(chǎn)生的大幅度運(yùn)營(yíng)虧損，正在加重著鐵路債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。
有專(zhuān)家估計(jì)，從目前的經(jīng)營(yíng)情況來(lái)說(shuō)，在高鐵的運(yùn)營(yíng)總成本中，三分之一的成本來(lái)自于還本付息，三分之一來(lái)自于折舊，三分之一是經(jīng)營(yíng)成本。
“由于高鐵項(xiàng)目建設(shè)投資都比較大，貸款利息總額也比較高，大多數(shù)高鐵項(xiàng)目很難盈利。巨額債務(wù)加上高鐵虧損將打破鐵路長(zhǎng)期在盈虧平衡點(diǎn)附近徘徊的狀態(tài)，除非得到救助,否則鐵路的財(cái)務(wù)狀況會(huì)繼續(xù)惡化�！蔽鋭t告訴中國(guó)證券報(bào)記者。
伴隨著鐵路“政企分開(kāi)”，原本由國(guó)家信用支撐的鐵路債務(wù)全部劃歸至中國(guó)鐵路總公司。這家新公司將背負(fù)高達(dá)2.66萬(wàn)億元的巨額債務(wù)，2017年至2019年將迎來(lái)償債高峰。如不能及時(shí)妥善處置，新公司借債還息惡性債務(wù)的累積額將會(huì)超過(guò)萬(wàn)億元，無(wú)需很久，每年所要吞噬的外部救助數(shù)額就會(huì)高達(dá)當(dāng)年全國(guó)GDP的1%，演變成對(duì)國(guó)家財(cái)政的‘綁架’。正如專(zhuān)家所說(shuō)，鐵路債務(wù)的規(guī)模和增速問(wèn)題都到了十分嚴(yán)重的地步。
分析人士指出，中國(guó)鐵路總公司不能“躺在財(cái)政的身上”，必須主要靠自身努力來(lái)化解之前累積的巨額鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，除了人們常說(shuō)的鐵路投融資體制改革外，應(yīng)通過(guò)盤(pán)活鐵路資產(chǎn)、提高運(yùn)營(yíng)效率、降低成本、提高盈利能力等逐步化解巨額債務(wù)。
是否財(cái)政買(mǎi)單之辯
2013年3月14日，中國(guó)鐵路總公司掛牌成立，鐵路管理體制在形式上完成政企分開(kāi)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)，將原鐵道部相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員劃入中國(guó)鐵路總公司。這意味著鐵路總公司成為目前鐵路債務(wù)的承擔(dān)人。
但是面對(duì)鐵路的巨額債務(wù)、面對(duì)鐵路的一些公益性質(zhì)，國(guó)家財(cái)政是否應(yīng)該對(duì)其全部或者部分承擔(dān)，成為行業(yè)內(nèi)討論的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。
一些觀點(diǎn)認(rèn)為，鐵路作為基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，服務(wù)于全社會(huì)，理應(yīng)由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行出資建設(shè)。
針對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)，劉斌告訴中國(guó)證券報(bào)記者，鐵路債務(wù)全部由財(cái)政“買(mǎi)單”并不合適�！拌F路債務(wù)由國(guó)家財(cái)政買(mǎi)單，這意味著為鐵路舉債失誤買(mǎi)單，更是為銀行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。”
財(cái)政部科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜持相同觀點(diǎn)，他告訴中國(guó)證券報(bào)記者，對(duì)于財(cái)政是否要給鐵路債務(wù)買(mǎi)單這個(gè)問(wèn)題，要分兩個(gè)方面來(lái)看：一是財(cái)政有沒(méi)有能力給鐵路債務(wù)買(mǎi)單？當(dāng)前國(guó)家財(cái)政支出已經(jīng)非常緊張，國(guó)家財(cái)政要為鐵路債務(wù)買(mǎi)單顯然捉襟見(jiàn)肘。二是鐵路資產(chǎn)市場(chǎng)化以后，鐵路債務(wù)問(wèn)題有可能靠鐵路自身努力逐漸得到解決，也許并不需要國(guó)家財(cái)政進(jìn)行買(mǎi)單。
文宗瑜分析，鐵路債務(wù)的化解過(guò)程中有兩個(gè)重要的支撐：一是鐵路債務(wù)多半有國(guó)家信用在里面，目前鐵路貸款多為國(guó)有銀行的貸款，國(guó)有銀行可能會(huì)給予鐵路債務(wù)延期的優(yōu)惠政策，或者鐵路通過(guò)借新債還舊債的方式，來(lái)維持債務(wù)可持續(xù)性。二是隨著鐵路改革的深入，接下來(lái)會(huì)進(jìn)行資產(chǎn)分拆式改革，一些項(xiàng)目可以通過(guò)資本化的運(yùn)作，讓外部資金進(jìn)入到鐵路系統(tǒng)中來(lái)，這樣鐵路的資產(chǎn)負(fù)債率將會(huì)有所降低。
今年“兩會(huì)”期間，鐵道部部長(zhǎng)盛光祖就鐵路債務(wù)問(wèn)題曾公開(kāi)表示，“鐵路債務(wù)應(yīng)由有關(guān)部門(mén)區(qū)別其屬性，以區(qū)別公益性鐵路還是經(jīng)營(yíng)性鐵路，債務(wù)問(wèn)題會(huì)得到妥善的解決。”
這一表態(tài)，被市場(chǎng)理解為，國(guó)家財(cái)政會(huì)對(duì)“公益性”鐵路形成的債務(wù)進(jìn)行“買(mǎi)單”，而經(jīng)營(yíng)性鐵路的債務(wù)則將由鐵路本身進(jìn)行化解。
此外，在鐵路運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的虧損，改革的思路也包括對(duì)公益性運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)償。在國(guó)務(wù)院關(guān)于組建中國(guó)鐵路總公司有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)中明確，要建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制。對(duì)于鐵路承擔(dān)的學(xué)生、傷殘軍人、涉農(nóng)物資等公益性運(yùn)輸任務(wù)，以及青藏線、南疆線等有關(guān)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損，研究建立鐵路公益性運(yùn)輸補(bǔ)貼機(jī)制，研究采取財(cái)政補(bǔ)貼等方式，對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸虧損給予適當(dāng)補(bǔ)償。
針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，武劍紅表示，國(guó)家財(cái)政是否應(yīng)該出資來(lái)解決鐵路債務(wù)，并不是首要的問(wèn)題，首要的問(wèn)題是應(yīng)該先弄清楚鐵路巨額債務(wù)形成的體制和機(jī)制性的原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)�！翱蓪⒉糠骤F路債務(wù)剝離出來(lái)，國(guó)家財(cái)政也應(yīng)該對(duì)因修建真正的公益性鐵路項(xiàng)目所形成的債務(wù)進(jìn)行減免。但是在解決債務(wù)問(wèn)題之前，必須對(duì)每一個(gè)鐵路項(xiàng)目的債務(wù)性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)定�！�
債務(wù)處理待破題
在2005年鐵路大發(fā)展以前，鐵路投資資金來(lái)源主要通過(guò)鐵路建設(shè)資金和運(yùn)營(yíng)盈利轉(zhuǎn)投資，鐵路債務(wù)負(fù)債率得以維持在較低的水平上。但是2005年以后，鐵路快速發(fā)展主要依賴(lài)于高負(fù)債的發(fā)展模式，鐵路負(fù)債規(guī)模也急劇增加。
“從國(guó)家運(yùn)輸效率來(lái)講，鐵路應(yīng)保持微利的狀態(tài)，有利于全國(guó)的物流成本在較低的水平上。這也決定了高負(fù)債的發(fā)展模式并不適合鐵路的發(fā)展�！眲⒈蟾嬖V中國(guó)證券報(bào)記者，“一方面是一些鐵路的投資標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，經(jīng)濟(jì)效益比較低；另一方面，金融機(jī)構(gòu)無(wú)視鐵路行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)，在鐵路負(fù)債率不斷攀升的過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上是推波助瀾�！�
為了控制鐵路債券的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)改委2010年將鐵路債券發(fā)行額度從2009年的1000億元下調(diào)至800億元，中期票據(jù)從200億元下降為100億元。2011年，迫于鐵路停工的壓力，才有所增加。但是金融市場(chǎng)直到2011年以后，才開(kāi)始對(duì)鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所管理。
“如果未來(lái)鐵路債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)不可控，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)其判斷和決策承擔(dān)一定的責(zé)任，而不應(yīng)該強(qiáng)調(diào)債務(wù)由國(guó)家買(mǎi)單�！眲⒈蟊硎�。
事實(shí)上，對(duì)于鐵路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)嫁到銀行財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能，國(guó)家已經(jīng)有所警覺(jué)。
中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)易綱近期曾公開(kāi)表示，在鐵路行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，一定要處理好既有的鐵路貸款和鐵路債券問(wèn)題。易綱說(shuō)，鐵路建設(shè)貸款涉及眾多銀行，既有全國(guó)性銀行，也有地方性銀行，有大銀行，也有小銀行，在行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，一定要將既有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系落實(shí)好。
而對(duì)于鐵路債務(wù)究竟該如何化解，劉斌認(rèn)為鐵路企業(yè)提高盈利能力是解決債務(wù)的根本�！耙鉀Q債務(wù)問(wèn)題和鐵路長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題，就要提高鐵路運(yùn)輸業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)行鐵路體制改革，回歸經(jīng)營(yíng)性運(yùn)輸業(yè)，否則，鐵路投融資問(wèn)題雖能夠在短期內(nèi)得到緩解，但會(huì)長(zhǎng)期存在�！�
劉斌認(rèn)為，鐵路債務(wù)的化解可以通過(guò)幾個(gè)渠道：一是增加鐵路資本性投資，盤(pán)活鐵路存量資產(chǎn)，進(jìn)行鐵路投融資市場(chǎng)化改革，以降低資產(chǎn)負(fù)債率；二是鐵路企業(yè)要提高自身盈利能力，提高償債能力；最后才是國(guó)家財(cái)政對(duì)于公益性項(xiàng)目給予支持和幫助。
以日本鐵路改革為例，日本鐵路在實(shí)行市場(chǎng)化改革以后，曾利用盤(pán)活線路周邊房地產(chǎn)來(lái)增加收益，降低負(fù)債。
“對(duì)于債務(wù)的具體解決，可以建立鐵路資產(chǎn)交易機(jī)制，通過(guò)出售部分資產(chǎn)，尤其是鐵路支線，以籌集資金，擴(kuò)大社會(huì)資本投資鐵路。”劉斌建議，“同時(shí)，可以適當(dāng)上調(diào)鐵路建設(shè)基金以籌集償債資金，國(guó)家財(cái)政也可以承擔(dān)部分債務(wù)。比較可行的方法是，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)部分鐵路建設(shè)債券債務(wù)，并將其轉(zhuǎn)為鐵路資本金。”
展望未來(lái)，“十二五”時(shí)期我國(guó)鐵路建設(shè)任務(wù)仍然繁重，而接下來(lái)的鐵路發(fā)展模式更應(yīng)引起反思和警醒�！拌F路發(fā)展不能再按照舊的模式發(fā)展下去，必須要吸取過(guò)去發(fā)展中的教訓(xùn)。”武劍紅表示。