●從30年的高速增長逐步過渡到中速增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程，現(xiàn)在的問題是怎么能過渡好。如果過渡的好，也就是中國在未來10-15年保持5%-8%之間的增長，中國完全可以避免中等收入陷阱。
●經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革必須具有明確的目標(biāo)，那就是，在中短期內(nèi)保持中等經(jīng)濟(jì)增長，從長遠(yuǎn)看調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)體制改革必須把短期的經(jīng)濟(jì)增長和長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展有效結(jié)合起來。
●通過稅制來調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)和民營企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的平衡。改善中國的社會結(jié)構(gòu)，主要是在減少和保護(hù)社會最底層的同時，大力促進(jìn)中等收入群體的成長。
●戶口制度造就了城鄉(xiāng)二元分割制度。當(dāng)時設(shè)置這種制度是為了對社會加以有效的行政管理，但正如改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)所表明的，城鄉(xiāng)二元制度已經(jīng)成為中國城市化最主要的結(jié)構(gòu)性和制度障礙。今天中國社會所面臨的很多社會沖突也大多來源于這個城鄉(xiāng)分割制度。
中國發(fā)展高層論壇2013年會期間，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年接受了《經(jīng)濟(jì)參考報》記者的專訪。他在專訪中指出，對中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人來說，更大的挑戰(zhàn)是，如何使中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)地由高速發(fā)展轉(zhuǎn)型到中速發(fā)展。他認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)全面改革是不太現(xiàn)實(shí)的，改革需要找到突破口。
新政府面臨嚴(yán)峻內(nèi)外環(huán)境
《經(jīng)濟(jì)參考報》：前不久結(jié)束的全國兩會上選出了新一屆政府。您認(rèn)為，對新一屆政府來講，今后將面對怎樣的國際和國內(nèi)形勢？對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，有哪些有利條件和不利條件？
鄭永年：中國新一屆政府面臨著新的國際和國內(nèi)環(huán)境，現(xiàn)在他們需要正確的估計這個形勢。
首先，國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境并不理想。中國在鄧小平南方講話之后，經(jīng)濟(jì)開始迅速發(fā)展起來，當(dāng)時的國際環(huán)境處于全球化的高潮，2001年中國加入WTO后進(jìn)入了全球化體系中，這給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的好處。
而當(dāng)前的國際環(huán)境有兩個微妙之處需要引起注意。第一，世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。雖然美國政府采取了一系列措施，使得經(jīng)濟(jì)有了微弱的復(fù)蘇，但并不是結(jié)構(gòu)上的整體復(fù)蘇，美國并沒有從根本上解決結(jié)構(gòu)性失衡的問題，要真正解決這個問題需要更長時間的努力。歐洲的情況也好不到哪里，經(jīng)濟(jì)危機(jī)非常嚴(yán)重，要想走出危機(jī)，不僅需要時間，還需要制度性、體制性的改革。美國、日本也需要這種改革。而體制性的改革都會面臨來自巨大的既得利益團(tuán)體的阻撓，不僅是中國，世界上所有的國家都是如此。第二，中國周邊的環(huán)境在變化。中國是亞洲區(qū)域最大的國家，但和周邊國家的政治信任度比較低。所以中國的戰(zhàn)略環(huán)境并不好�，F(xiàn)在從東海到南海，都有矛盾，這些都對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
其次，中國內(nèi)部也存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡等問題。這幾年大家過分強(qiáng)調(diào)出口和內(nèi)需之間的失衡，除此之外，還有國企和民企、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的結(jié)構(gòu)失衡。要解決這些問題都需要新一屆政府付出非常艱苦的努力。
對中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人來說，更大的挑戰(zhàn)是，如何使中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)地由高速發(fā)展轉(zhuǎn)型到中速發(fā)展。中國經(jīng)濟(jì)要想繼續(xù)保持兩位數(shù)的高速增長已經(jīng)十分困難了，即使偶爾還會有，也會對中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至國際經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。
從30年的高速增長逐步過渡到中速增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程，現(xiàn)在的問題是怎么能過渡好。如果過渡的好，也就是中國在未來10-15年保持5%-8%之間的增長，中國完全可以避免中等收入陷阱，由中等收入國家過渡到高收入國家，由現(xiàn)在的人均GDP5000美元增長到1萬或1.2萬美元。如果中國可以由中等收入國家過渡到高收入國家，那么現(xiàn)在面臨的很多問題也就迎刃而解了。當(dāng)然，如果過渡不好，經(jīng)濟(jì)增長速度跌到5%以下的低增長，那么中國就很可能掉入中等收入陷阱。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來看，這種過渡并不容易，存在許多挑戰(zhàn)，世界上許多國家都深陷其中。
當(dāng)然，中國的潛力是有的，這就需要有效的政府和正確的政策。我非常欣賞李克強(qiáng)所說的“改革是最大的紅利”，將來體制改革會是最大的紅利。今后，中國再也不可能走以前粗獷式的發(fā)展道路，要從細(xì)節(jié)入手實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：既然您談到了改革這個話題，您認(rèn)為，新一屆政府的都需要從哪些方面著手進(jìn)行改革？
鄭永年：從去年底十八大后推出的一系列政策和領(lǐng)導(dǎo)人講話來看，我認(rèn)為這個進(jìn)程比較明確。實(shí)現(xiàn)全面改革是不太現(xiàn)實(shí)的，改革需要找到突破口，主要有三大塊。第一，執(zhí)政黨內(nèi)部的改革。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，不僅要有能力治理國家，還要領(lǐng)導(dǎo)國家繼續(xù)往前走。對執(zhí)政黨的改革現(xiàn)在很明了，主要就是反腐敗，建立一個清廉的政府。第二，可持續(xù)發(fā)展。在這里，財稅改革、金融改革都要往前走，但我認(rèn)為重點(diǎn)還是城鎮(zhèn)化改革，這可以保證中國在相當(dāng)長的時間里實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。第三，政府和人民之間的關(guān)系。目前這一塊沒有放入到改革的議程里，但是我認(rèn)為很重要�，F(xiàn)在大家都在談習(xí)近平提出的“中國夢”。“中國夢”就是政府和老百姓互動的一個平臺。怎樣把這三塊作為突破口需要進(jìn)一步的研究。
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鄭永年接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪。記者 王皓然/攝 |
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中國稅制結(jié)構(gòu)不利于結(jié)構(gòu)調(diào)整
《經(jīng)濟(jì)參考報》：您心目中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的具體路徑應(yīng)是怎樣的？
鄭永年：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革必須具有明確的目標(biāo)，那就是，在中短期內(nèi)保持中等經(jīng)濟(jì)增長，從長遠(yuǎn)看調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。經(jīng)濟(jì)體制改革必須把短期的經(jīng)濟(jì)增長和長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展有效結(jié)合起來。要達(dá)到這個目標(biāo)，針對中國的實(shí)際情況，這個領(lǐng)域內(nèi)至少可以進(jìn)行如下幾個方面的改革。
稅收體制改革。在任何社會，稅收體制既可以阻礙經(jīng)濟(jì)增長，也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。同時，國家也通過稅制的二次分配達(dá)到基本的社會公平。對這些，中國社會已經(jīng)討論很多，但有兩點(diǎn)還必須加以強(qiáng)調(diào)。第一，通過稅制來調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)和民營企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、中小型企業(yè)和微型企業(yè)之間的平衡。第二，通過稅制改革來改善中國的社會結(jié)構(gòu)，主要是在減少和保護(hù)社會最底層的同時，大力促進(jìn)中等收入群體的成長。
近年來，很多討論過分強(qiáng)調(diào)通過二次分配來實(shí)現(xiàn)社會公平。二次分配當(dāng)然很重要。但必須意識到，在實(shí)現(xiàn)基本社會公平方面，二次分配只是一個補(bǔ)充，而一次分配是結(jié)構(gòu)性的，更為重要。通過稅制改革來改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來改善社會結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)社會公平，這種途徑和方式比二次分配更為有效。目前的結(jié)構(gòu)性減稅改革是一個好的開始。
中國目前的稅制結(jié)構(gòu)不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。首先，目前的稅制有利于國有企業(yè)和大型企業(yè)，而不利于中小型、微型企業(yè)。稅制的改革要改變這個局面，對中小型和微型企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。發(fā)展中小型和微型企業(yè)是解決就業(yè)問題的最好手段。就業(yè)是個人和家庭收入的最主要來源，一旦沒有了就業(yè)，那么再多再好的來自國家二次分配的社會保障也難以避免個人和家庭淪落為貧窮狀態(tài)。
金融體制改革。金融體制改革的目標(biāo)和稅制改革一樣，即保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和促進(jìn)社會正義和公平。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，有兩個方面的改革可以考量。首先是限制國有銀行業(yè)的壟斷行為。現(xiàn)在銀行業(yè)的市場化水平較低，缺乏充分競爭。雖然國家在銀行業(yè)的壟斷地位在今后相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)很難改變，但可以對銀行業(yè)進(jìn)行改制，引入市場化和引入競爭機(jī)制。
其次，向民間開放金融業(yè)，大力鼓勵和促進(jìn)民間金融機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展。現(xiàn)在國有商業(yè)銀行主要的服務(wù)對象是國有企業(yè)。雖然這些年中央政府一直在強(qiáng)調(diào)國有銀行要支持中小企業(yè)，但并沒有什么結(jié)果。這是制度設(shè)計原因。要國有大型銀行去支持和扶持中小企業(yè)并不符合經(jīng)濟(jì)邏輯，國有銀行沒有經(jīng)濟(jì)上的動機(jī)去支持中小企業(yè)和微型企業(yè)。如果用行政命令手段強(qiáng)制國有銀行去這樣做，失敗的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成功的可能性�，F(xiàn)在，最可行的辦法就是允許民間金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展。實(shí)際上，非正式的民間融資渠道和制度一直存在，只不過處于非法狀態(tài)。只要中小微企業(yè)有融資需求，這種非正式的渠道和制度會一直存在下去。但因?yàn)槿鄙僬谋O(jiān)管，這些非正式的渠道和制度經(jīng)常會導(dǎo)致嚴(yán)重的問題，甚至演變成社會的不穩(wěn)定因素。對政府來說，一是要容許民間金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，二要加緊對民間金融結(jié)構(gòu)的監(jiān)管。民間金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展同時又能在資本市場上加強(qiáng)競爭，降低企業(yè)融資成本，提高資本使用的效率。只有民間金融結(jié)構(gòu)發(fā)展起來了，中小型和微型企業(yè)的發(fā)展才有希望。而只有中小型和微型企業(yè)發(fā)展起來了，社會結(jié)構(gòu)才會有改善的希望。
通過城市體制改革推進(jìn)城市化
《經(jīng)濟(jì)參考報》：近來，城鎮(zhèn)(市)化已經(jīng)成為中國新一屆政府的最高議事日程之一。中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是中國最大的內(nèi)需潛力之所在。您認(rèn)為，中國未來城鎮(zhèn)化之路應(yīng)如何走？
鄭永年：我認(rèn)為，無論是通過建設(shè)消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是通過解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而達(dá)到社會的穩(wěn)定，都離不開城市化。
不過，從目前的討論看，大多聚焦于城市化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，而少談甚至不談城市體制改革問題。在一些政府經(jīng)濟(jì)學(xué)家和各級政府官員對城市化的討論中，人們不難感覺到國內(nèi)“GDP主義”的迅速回潮。城市化不再是通過體制改革而獲取紅利，而是通過城市發(fā)展而獲取紅利。
城市化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)當(dāng)然不容懷疑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城市也非常重要，但如果僅僅強(qiáng)調(diào)城市化，而不談城市體制改革問題，城市化就會帶來無窮的經(jīng)濟(jì)、社會甚至政治問題。從中外城市化歷史看，簡單的城市擴(kuò)張可能會造就巨大的短期利益，但從長遠(yuǎn)看不僅不能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而會導(dǎo)致各種城市病。在中國的制度環(huán)境中，如果城市化不當(dāng)，不僅會促成國家陷入中等收入陷阱，甚至可能因?yàn)榄h(huán)境的惡化而對人民的生活構(gòu)成直接的威脅。城市化為經(jīng)濟(jì)增長帶來的巨大紅利只能通過城市體制改革而實(shí)現(xiàn)。
實(shí)際上，改革開放以來，城市化是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的一大主題。中國傳統(tǒng)上是農(nóng)業(yè)社會。盡管近代之前的數(shù)千年歷史中，中國也發(fā)展出了無數(shù)城市，但因?yàn)槿笔鞣侥菢拥墓I(yè)化和與之關(guān)聯(lián)的城市化，中國農(nóng)業(yè)社會的大局從來就沒有被改變。改革開放之前，國家主導(dǎo)的工業(yè)化促進(jìn)了城市化，但也沒有改變農(nóng)業(yè)社會這個基本事實(shí)。從深層次看，這一波城市化的代價極高，很多制度設(shè)置實(shí)際上是反城市化的。
一個顯著的例子是戶口制度所造就的城鄉(xiāng)二元分割制度。當(dāng)時設(shè)置這種制度是為了對社會加以有效的行政管理，但正如改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)所表明的，城鄉(xiāng)二元制度已經(jīng)成為中國城市化最主要的結(jié)構(gòu)性和制度障礙。今天中國社會所面臨的很多社會沖突也大多來源于這個城鄉(xiāng)分割制度。
中國城市化在高速度地進(jìn)行，但是很多官員和學(xué)者對城市化的概念并不清楚，對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到現(xiàn)在為止，大概把城市“做大”是很多人的共識。而在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”方面，問題更多。
對一些地方官員來說，城市化僅僅意味著土地的城市化，而不是人的城市化。他們所關(guān)心的只是通過各種途徑把農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)變成為城市用地，而對如何把農(nóng)村人口有效整合進(jìn)城市并不感興趣。同時，很多人也沒有意識到如何去改善農(nóng)村居民的生活，使得他們拉近和城市居民的生活狀況。
從理論上說，城市應(yīng)當(dāng)讓生活更美好，更方便。但現(xiàn)實(shí)并非是這樣。高樓大廈有了，立體橋梁有了，在西方大城市所能見到的東西，中國都有了。但是，方方面面硬件的發(fā)展并沒有帶來軟件方面的進(jìn)步。實(shí)際上，高速城市化所帶來的建設(shè)成就在很多方面只是表面上的光彩。
那么，如何通過城市體制改革來推進(jìn)城市化？從歷史的經(jīng)驗(yàn)和城市化現(xiàn)實(shí)環(huán)境來看，城市化首先必須考慮的是以人為本。
從國際經(jīng)驗(yàn)來看，凡是城市化的目標(biāo)是以人為本，城市化可以為城市居民帶來幸福生活。強(qiáng)調(diào)城市是人居住的地方，對中國來說尤其重要。在中國傳統(tǒng)的概念中，城市實(shí)際上是軍事要地，核心是國防，是政治，而不是人。中國的城市的關(guān)鍵詞是“城”，城市也被稱為“城池”。近現(xiàn)代大多西方城市起源于商貿(mào)要地，關(guān)鍵詞是“市”，主要是為了解決人的居住問題。后來工業(yè)化帶來了城市化，也帶來了城鄉(xiāng)整合的問題。
這并不是說，西方的城市化就沒有問題了，但城市化以人為本這一目標(biāo)是明確的。西方很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施使用了數(shù)百年都沒有問題，主要是在設(shè)計時考量到了人的需要問題。城市建筑是為了人的需要而建筑，而不是為了建筑本身。在中國，這一點(diǎn)到現(xiàn)在為止，并不明確。
今天強(qiáng)調(diào)新型城市化意味著什么？新型城市化至少可以在兩個方面加以討論，一是城市的升級，二是探索新型城市化。對城市化已經(jīng)到達(dá)一定程度的城市來說，城市化的目標(biāo)是城市如何升級的問題，就是如何在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再發(fā)展的問題。而對正在進(jìn)行城市化或者剛剛開始城市化的地方來說，就是如何避免早先城市化所產(chǎn)生的弊端，探索另一種城市化道路的問題。盡管中國的新型城市還會不斷出現(xiàn)，但對今天的大多數(shù)城市來說，城市升級的任務(wù)顯得尤其重要和迫切。
因此，中國需要把重點(diǎn)放在通過城市體制改革來推進(jìn)城市升級的問題，主要是要突出城市化和城市升級過程中的軟件問題，包括城市規(guī)劃、設(shè)計和管理等方面。但是，應(yīng)當(dāng)指出的是，這里不強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)并不等于這方面沒有問題。講城市軟件建設(shè)，必須把重點(diǎn)放在城市建設(shè)如何以人為本。人們實(shí)在沒有必要去刻意強(qiáng)調(diào)硬件方面的新型，例如新型的大樓、新型的立交橋、新型的交通工具等等。
如果能夠把“人”的因素引入到城市化里面來，并且成為城市化的優(yōu)先考慮，那么就必然會產(chǎn)生方方面面的“新型”來。在城市化過程中，那些關(guān)乎人的因素的創(chuàng)新才是真正的創(chuàng)新。
