中國養(yǎng)老保險的三角悖論
近些年來，我國的養(yǎng)老保險體系建設(shè)已經(jīng)取得較快的進(jìn)步，突出體現(xiàn)在居民養(yǎng)老保險體系得以建立并快速覆蓋；職工養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金水平增加較快。公職人員退休制、職工養(yǎng)老保險、居民養(yǎng)老保險，三軌并存將實現(xiàn)中國式的“人人皆年金”，實現(xiàn)養(yǎng)老保障人群全覆蓋。然而，在成績之外，這幾年全社會對于養(yǎng)老保險也是熱議紛紛，主要涉及以下三個問題。
一是職工養(yǎng)老保險繳費率過高。企業(yè)繳費率20%，職工個人繳費率為8%，總計法定繳費率排在全球第15位。
二是養(yǎng)老金待遇水平較低。這突出表現(xiàn)在雖連漲8年，但職工養(yǎng)老保險替代率還是不斷下降，且未建立穩(wěn)定的調(diào)整機(jī)制。居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇更低。社會上廣泛關(guān)注的養(yǎng)老保險“雙軌制”問題，實質(zhì)是職工養(yǎng)老保險參保者認(rèn)為自己的待遇低，要求提高養(yǎng)老金。
三是未來養(yǎng)老金缺口較大。按照筆者在一定的假設(shè)下的初步測算，職工養(yǎng)老保險的繳費體系到2016年前后會出現(xiàn)當(dāng)年資金缺口，其后不斷攀升，到2050年將占GDP的5.05%�？紤]已有的資金積累和維持現(xiàn)有力度的財政補(bǔ)貼，到2050年累積的資金缺口將占當(dāng)年GDP的51%。當(dāng)然，養(yǎng)老金繳費體系的缺口實質(zhì)是未來的財政可持續(xù)性問題，并非意味著政府沒有能力發(fā)放養(yǎng)老金。
除此之外，還存在職工養(yǎng)老保險覆蓋率較窄、統(tǒng)籌層次過低、個人賬戶空賬、部分地區(qū)當(dāng)前養(yǎng)老金缺口較大、提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重、居民養(yǎng)老保險如何與職工養(yǎng)老保險對接等諸多要通過改革予以解決的復(fù)雜問題。
但單就以上所列三個社會主要關(guān)切點而言，這是一個三角悖論。按常理來說，繳費率高，替代率較低，就不應(yīng)當(dāng)發(fā)生資金缺口大這一問題。中國這三個問題并存，最基本的原因在于繳費體系內(nèi)老年撫養(yǎng)比過高。1998年至今，職工養(yǎng)老保險體系內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與繳費人數(shù)之比，一直在31%-34%之間波動。
最為突出的挑戰(zhàn)：財務(wù)可持續(xù)性
中國養(yǎng)老體系面臨的問題很多，但最為突出的挑戰(zhàn)是：如何在確保未來養(yǎng)老保險體系財務(wù)可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，適度降低繳費率并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高退休待遇。需要指出的是，未來的養(yǎng)老金缺口并不可怕，世界各國概莫能外，中國也并非最為嚴(yán)重。然而，養(yǎng)老保險體系的三角悖論，使得政策調(diào)整困難重重。繳費率過高對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展均不利，從遵從民意角度養(yǎng)老金待遇還需提高，但如降低繳費率，提高養(yǎng)老待遇則會加大資金缺口。對此需要全社會理性討論、坦然面對，在各種可能的政策選項下取得共識，打出“組合拳”。
養(yǎng)老保障領(lǐng)域的管理必須有長期視野，政策的制定和調(diào)整必須考慮到其長期影響。
延遲退休年齡是必然方向，但須注意時機(jī)和方式。我國當(dāng)前的法定退休年齡低于發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)實中大量提前退休的存在，導(dǎo)致實際退休年齡過低。以若干省份的調(diào)研情況來看，提前退休比重占30%以上，男性實際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發(fā)達(dá)國家一樣，延遲退休年齡是應(yīng)對養(yǎng)老金缺口的必然方向，效果明顯，需要注意的是時機(jī)和方式。所謂時機(jī)，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業(yè)�？傮w判斷，當(dāng)前是討論改革方案的恰當(dāng)時機(jī)。所謂方式，應(yīng)注重采取小步漸進(jìn)的方式，在10至20年來調(diào)整到位；采取彈性可選擇的方式；應(yīng)注重對改革過程中利益可能受損者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
充實并加強(qiáng)國家養(yǎng)老保障儲備金。無論采取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現(xiàn)實國情，未來的養(yǎng)老金體系都需要額外的資金補(bǔ)充。為此需要建立并加強(qiáng)國家養(yǎng)老保障儲備金，社會保障基金理事會即是中央政府為此已做出的準(zhǔn)備。未來以國企利潤、國有股轉(zhuǎn)持收益注入儲備基金，也是應(yīng)對資金缺口的必然要求。需要指出的是，國家養(yǎng)老保障儲備金并非越多越好。過多的儲備金降低了財政資金以及宏觀經(jīng)濟(jì)的效率，需要的僅是根據(jù)對未來資金缺口準(zhǔn)確預(yù)測基礎(chǔ)上的合理儲備。
改變籌資方式是治本之策
從更深層次看，中國養(yǎng)老保險三角悖論的產(chǎn)生，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關(guān)�，F(xiàn)行養(yǎng)老保險的繳費模式，累退性較強(qiáng)，且隨著老齡化程度的加深，稅基將越來越窄，從而在未來可能造成更大的麻煩，以支付危機(jī)為代表的三角悖論問題將更明顯。當(dāng)前歐美日等發(fā)達(dá)國家紛紛陷入財政危機(jī)，一個很大的原因就在于其傳統(tǒng)的社會保險籌資方式不能適應(yīng)人口老齡化的現(xiàn)實，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國家已經(jīng)實施，或者開始探討以一般消費稅替代傳統(tǒng)的社會保險籌資方式的改革。
中國更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，參考國際經(jīng)驗，尋找廣稅基的養(yǎng)老保險新籌資方式。我們建議，在營改增全面實施之后，將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率，并將這兩類稅收的20%建立國民養(yǎng)老計劃，用于給所有老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費用予以調(diào)整。與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險繳費率降低至13%-18%，設(shè)置多檔供企業(yè)、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶。由此，新體系形成國民養(yǎng)老計劃加名義個人賬戶的雙層架構(gòu)。同時針對“老人”、“中人”、“新人”分別設(shè)計合理的制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方法，盡可能保證人群以及代際間公平，實現(xiàn)制度平穩(wěn)過渡。
這一改革遵循了國際潮流，且更為適合中國國情。
首先，能以最快速度、較低管理和實施成本實現(xiàn)公平合理的全民“老有所養(yǎng)”。新體系回避了現(xiàn)有體系擴(kuò)大覆蓋面、進(jìn)行整合時的許多困難，且可以完全承擔(dān)老體系的債務(wù)。由于增加流轉(zhuǎn)稅替代了部分養(yǎng)老繳費，新體系不會增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。新體系的籌資，無須額外征管成本；因此新體系的管理和實施成本總體上會更低。
其次，更能適應(yīng)未來快速老齡化的挑戰(zhàn)，更具財務(wù)持續(xù)性。在老齡化日益嚴(yán)重的情況下，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴(yán)重缺陷。新體系中國民養(yǎng)老計劃以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為籌資方式，稅基最寬，且資金來源可以持續(xù)穩(wěn)定增長，因此更能適應(yīng)老齡化沖擊。我們初步測算的結(jié)果表明，新體系雖然還將存在未來的資金缺口，但僅為老體系的一半。
其三，新籌資方式更有利于促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。第一，當(dāng)前企業(yè)只要雇人就必須支付養(yǎng)老繳費；而以增值稅替代后，企業(yè)是在獲取銷售收入之后才需要支付這部分稅收，因此新體系有利于就業(yè)和企業(yè)。第二，相對于原來以勞動所得為稅基的繳費，通過增值稅為國民養(yǎng)老計劃籌資，實質(zhì)上是向資本征稅，補(bǔ)貼勞動者，有助于調(diào)整國民收入分配格局。第三，增值稅等流轉(zhuǎn)稅的最終歸宿是個人消費。與僅以工薪收入(還是一定限額之內(nèi))為稅基的養(yǎng)老繳費相比，改變籌資方式更有利于中低收入群體，因此有利于緩解我國居民收入分配不均問題。
（作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）