“十八大”報(bào)告既對(duì)過(guò)去的偉大成就進(jìn)行了全面、系統(tǒng)和深刻的總結(jié)，也對(duì)未來(lái)改革和發(fā)展提出了高遠(yuǎn)、全面和清晰的要求。發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)，關(guān)鍵路徑是經(jīng)濟(jì)體制改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這兩方面更應(yīng)引起各方關(guān)注。財(cái)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的重中之重。自黨的“十六大”以來(lái)，各項(xiàng)財(cái)政改革取得顯著成就。貫穿始終的其中一條主線是進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，最大限度地調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。
理順中央與地方財(cái)政關(guān)系厘清幾對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系
伴隨各項(xiàng)改革與發(fā)展，我們始終要在發(fā)展中解決一些國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本矛盾和問(wèn)題，其中必然會(huì)要求理順中央與地方財(cái)政關(guān)系：
其一，政府與市場(chǎng)。政府應(yīng)在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用，重點(diǎn)制定規(guī)則、供給信息、實(shí)施監(jiān)督、提供激勵(lì)，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供法制、公平、有序的環(huán)境。只有清晰界定政府事權(quán)，才能確定相應(yīng)的收入和支出責(zé)任。由于中國(guó)各地市場(chǎng)化進(jìn)程不一、經(jīng)濟(jì)差異大和公共服務(wù)需求偏好不同，絕對(duì)地依靠中央和徹底地放權(quán)給地方，要么不利于調(diào)動(dòng)地方積極性，要么削弱中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。從理論上看，中央應(yīng)管理宏觀經(jīng)濟(jì)，負(fù)責(zé)保持全國(guó)公平、有效、統(tǒng)一、開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境；地方應(yīng)管理地區(qū)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，負(fù)責(zé)維護(hù)地方市場(chǎng)秩序。根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、信息成本以及對(duì)兩個(gè)主體激勵(lì)難易不同，中央與地方各自負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等事務(wù)，保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。
其二，政府與社會(huì)。保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)，除了政府和市場(chǎng)力量外，還需要社會(huì)力量來(lái)“滋潤(rùn)”。目前，一些民間性的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)和研究會(huì)，仍由財(cái)政資金供養(yǎng)。這些機(jī)構(gòu)本應(yīng)由社會(huì)力量負(fù)責(zé)籌資和運(yùn)營(yíng)管理，政府只起到監(jiān)管作用。不僅在中央各部委存在各種各樣的類似“塊塊”機(jī)構(gòu)，而且地方也垂直地存在類似“條條”機(jī)構(gòu)。這種局面必須在厘清政府職能、劃分中央與地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上加以改變。政府應(yīng)為社會(huì)組織提供法制、體制機(jī)制、規(guī)劃等公共服務(wù)，積極轉(zhuǎn)變政府職能、完善政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。近期，國(guó)務(wù)院宣布將逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織將直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，這將有利于構(gòu)建政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。以此為原則，應(yīng)根據(jù)本地需要，或者全國(guó)統(tǒng)一服務(wù)需要，成立各種相應(yīng)的社會(huì)組織，而不一定是“全國(guó)一盤棋”。同時(shí)，政府不是全身而退，而是與社會(huì)共同承擔(dān)提供社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目；政府不但不能減少財(cái)政資金支持，而應(yīng)當(dāng)提供更大的資金保障。
其三，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。從政策目標(biāo)上看，中央與地方在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的政策目標(biāo)選擇上具有較大差異。中央政府一般會(huì)制定相對(duì)適宜的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而地方政府卻制定相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的近兩年。與此相應(yīng)的是，為了保持全國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康以及供給全國(guó)范圍內(nèi)的包括潔凈空氣、水等在內(nèi)的高質(zhì)量公共產(chǎn)品，中央更加注重平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之間的關(guān)系，而地方雖然有中央制定的減排、環(huán)境保護(hù)等硬指標(biāo)壓力，但仍相對(duì)忽視經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。為了稅收和就業(yè)，一些地方政府壓低工業(yè)用地供給價(jià)格，使其價(jià)格遠(yuǎn)低于商業(yè)服務(wù)用地和住宅用地，這使得工業(yè)企業(yè)不顧成本無(wú)序擴(kuò)張，不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。顯而易見(jiàn)，更快的經(jīng)濟(jì)增速意味著更多財(cái)稅收入，以及政府通過(guò)更多財(cái)政支出參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從政策手段選擇上看，中央主要采取積極財(cái)政政策以及其他政策工具，而地方則相對(duì)依賴土地財(cái)政以及金融“財(cái)政化”等主要融資手段。特別指出的是，隨著近幾年土地出讓金使用的不斷規(guī)范，尤其是在征地拆遷補(bǔ)償支出不斷提高的情況下，地方政府從土地中獲得的可支配財(cái)力越來(lái)越少，轉(zhuǎn)而更多地希望從中央獲得財(cái)力支持，尤其是中央審批給地方的城投債規(guī)模。因此，必須選擇合適的激勵(lì)機(jī)制理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，讓地方走正路，才能調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。否則，容易導(dǎo)致地方過(guò)度舉債、或有和隱性債務(wù)劇增，最終難以控制。
重大改革離不開(kāi)理順中央與地方財(cái)政關(guān)系
以上討論的幾對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是從一般意義上進(jìn)行的闡述，當(dāng)然也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)重大改革的重要內(nèi)容，但是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)探索的改革路徑、當(dāng)前和今后必將開(kāi)展的重大經(jīng)濟(jì)改革中也始終離不開(kāi)理順中央與地方財(cái)政關(guān)系。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)去的重大改革離不開(kāi)理順中央與地方財(cái)政關(guān)系。新中國(guó)成立之后，圍繞政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)等方面的歷次改革，表面是兩個(gè)行為主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整和博弈，本質(zhì)上是多個(gè)主體之間經(jīng)濟(jì)權(quán)力的分散與集中。從中央與地方關(guān)系看，實(shí)質(zhì)上是中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)與集權(quán)；從國(guó)家整體而言，最終是最小限度地犧牲中央與地方兩個(gè)主體的包括經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)利益在內(nèi)的各種利益，激勵(lì)兩個(gè)主體最大程度地提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，為廣大人民利益服務(wù)。從改革中的權(quán)力調(diào)整過(guò)程看，一般都是按照“集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)—再分權(quán)”的軌跡不斷演進(jìn)和調(diào)整。由于中國(guó)地理環(huán)境、疆土、人口和民族結(jié)構(gòu)、政治文化傳統(tǒng)，以及其他制度和體制的特殊性，財(cái)權(quán)高度集中于中央或者盲目分散到地方，均不合適。只有隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡狀況不斷改善，不斷調(diào)整和完善合理分配中央與地方財(cái)權(quán)的制度，重點(diǎn)集中中央財(cái)力，才能有效地調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性。另一方面，理順中央與地方財(cái)政關(guān)系是當(dāng)前和未來(lái)財(cái)稅改革的必然要求。今后財(cái)稅改革的重點(diǎn)是：健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算的完整性和透明度；推進(jìn)稅制改革，完善有利于科學(xué)發(fā)展的稅收制度。加快改革財(cái)稅體制，核心目標(biāo)是健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，手段之一是構(gòu)建地方稅體系。首先，除了目前中央政府承擔(dān)國(guó)防、外交的事權(quán)，其他事權(quán)幾乎都是“上面點(diǎn)菜、下面買單”或者中央與地方共做“一桌菜”。在“中央決策、地方執(zhí)行”的事權(quán)劃分方式下，各部門強(qiáng)調(diào)各自的重要性，即使中央文件的力度很大，但若沒(méi)有一個(gè)財(cái)力協(xié)調(diào)機(jī)制，地方財(cái)力跟不上，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)政策初衷。因此，中國(guó)財(cái)政體制實(shí)際上是中央集權(quán)制。事實(shí)證明，這種體制極大地調(diào)動(dòng)了兩個(gè)積極性。所以，中國(guó)財(cái)政體制改革仍須在立足事權(quán)與財(cái)力劃分的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確反映促進(jìn)基本服務(wù)均等化從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。其次，目前的主要財(cái)稅改革涉及中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整。當(dāng)前正在逐步擴(kuò)大的“營(yíng)改增”改革，表面是增值稅逐步“吃掉”營(yíng)業(yè)稅，而實(shí)際上中央和地方財(cái)力關(guān)系的重大調(diào)整。2012年，營(yíng)業(yè)稅收入占稅收總收入比重為15.6%，增值稅收入占比 約為41%。如果“兩稅合并”后，增值稅占比將會(huì)躥升至絕對(duì)的第一位。雖然中央財(cái)政會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付“補(bǔ)齊”地方的財(cái)政收入，但是地方財(cái)權(quán)會(huì)在一定程度上受到影響，比如地方財(cái)力支配的自主權(quán)等。再次，構(gòu)建地方稅體系也體現(xiàn)了中央與地方財(cái)政關(guān)系調(diào)整。在統(tǒng)一稅政的前提下，中央賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源，一個(gè)很好的政策思路是：建立省級(jí)政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，市縣政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級(jí)次主體稅種。
理順中央與地方財(cái)政關(guān)系應(yīng)遵循的原則
中央政府應(yīng)重點(diǎn)提供外部性大、受益范圍廣的基本公共服務(wù)，地方政府則重點(diǎn)供給由地方提供信息處理成本更低、行政成本更低的公共產(chǎn)品和服務(wù)。進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系，可以遵循以下幾個(gè)原則：第一，外部性大小和受益范圍。外部性大和受益范圍廣的領(lǐng)域，比如食品安全、環(huán)境安全、資源安全、養(yǎng)老、教育等方面，可能通過(guò)統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)力、集中事權(quán)更有效率。比如，從“種子到餐桌”的整個(gè)供應(yīng)鏈，涉及檢驗(yàn)、檢測(cè)、評(píng)估以及物流配送體系，如果不實(shí)行統(tǒng)籌，可能會(huì)由于地方利益而形成地方保護(hù)主義，降低食品安全門檻，導(dǎo)致三聚氰胺等類似食品安全事件，影響人民健康。與其類似，其他領(lǐng)域外部性也非常大、受益(受損)范圍也非常廣，也需要將事權(quán)集中到中央，并安排與之匹配的財(cái)力，這樣會(huì)有利于提高公共管理效率和實(shí)現(xiàn)基本公共均等化。第二，減少行政成本，提高上下協(xié)調(diào)效率。中央與地方事權(quán)的有效劃分，根本上是為了提高公共財(cái)政支出效率和公共管理效率。對(duì)于一些公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于地方“近水樓臺(tái)先得月”，較中央更具信息優(yōu)勢(shì)，更能了解重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先順序，因此由地方政府承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，應(yīng)該更能減少行政成本，提高與中央政府的協(xié)調(diào)效率。第三，注重激勵(lì)相容，減少改革阻力。截至目前，很難找到改革不觸動(dòng)一部分人利益的領(lǐng)域。因此，要推動(dòng)改革前進(jìn)，與其說(shuō)是要有改革的勇氣，倒不如說(shuō)要有敢于犧牲個(gè)體利益換取整體利益提高的氣魄。同時(shí)，也要研究激勵(lì)相容的可行性，制度設(shè)計(jì)必須是激勵(lì)相容的，即中央與地方既能保證自己利益，也能最終達(dá)到整體利益最大化。
可借鑒美國(guó)構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)驗(yàn)
只有逐步推進(jìn)規(guī)范、透明的現(xiàn)代財(cái)政改革，才能進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政關(guān)系。從具體實(shí)現(xiàn)方式上看，可借鑒美國(guó)進(jìn)步時(shí)代經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)財(cái)政改革步伐，既要實(shí)施現(xiàn)代預(yù)算改革，也要建立和完善政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。一方面，根據(jù)美國(guó)進(jìn)步時(shí)代確立的現(xiàn)代預(yù)算改革基本原則。一項(xiàng)科學(xué)、有效的財(cái)政預(yù)算，至少應(yīng)符合以下原則：其一，必要性。必須進(jìn)行科學(xué)論證，確定預(yù)算支出的必要性和優(yōu)先順序。其二，嚴(yán)肅性。預(yù)算一旦確定，不得隨意變更。其三，前瞻性。提前預(yù)判預(yù)算支出規(guī)模和可能的風(fēng)險(xiǎn)。其四，完整性。預(yù)算支出應(yīng)涵蓋所有政府機(jī)關(guān)和相關(guān)部門。其五，系統(tǒng)性。所有預(yù)算項(xiàng)目支出必須要有詳細(xì)說(shuō)明，并具有邏輯一致性。其六，法制化。所有預(yù)算必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu)(議會(huì))批準(zhǔn)，接受議會(huì)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。其七，透明化。為便于監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和過(guò)程必須透明。另一方面，應(yīng)逐步建立體現(xiàn)政府履行經(jīng)濟(jì)職能的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，同時(shí)財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)完整涵蓋政府財(cái)政行為，還應(yīng)建立和完善“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的現(xiàn)代預(yù)算會(huì)計(jì)制度。
(作者單位：財(cái)政部亞太財(cái)經(jīng)與發(fā)展中心)