30年磨一劍，一部醞釀多年，備受外界關(guān)注，歷經(jīng)3次審議的綜合性法律——《中華人民共和國(guó)旅游法》，4月25日獲第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，該法將于今年10月1日正式實(shí)施。多位業(yè)界專(zhuān)家表示，《旅游法》的制定和實(shí)施，是中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中的重要里程碑。
吉首大學(xué)旅游與工程管理教授袁正新表示，新出臺(tái)的《旅游法》從總體上明確了嚴(yán)格控制景區(qū)門(mén)票價(jià)格上漲，不少規(guī)定都非常具有針對(duì)性與實(shí)用性，其規(guī)范國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)、維護(hù)旅游者合法權(quán)益的法律意圖非常明確。
湖南省物價(jià)局住房旅游和服務(wù)價(jià)格管理處處長(zhǎng)鄧榮幸在接受中新網(wǎng)記者采訪表示，新頒布的《旅游法》一共112條，其中涉及到價(jià)格與收費(fèi)的款項(xiàng)24條，涉及門(mén)票價(jià)格主要有3條。在鄧榮幸看來(lái)，旅游法的出臺(tái)，對(duì)規(guī)范和統(tǒng)一全國(guó)門(mén)票價(jià)格的管理，具有很強(qiáng)的約束力和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。
記者查閱《旅游法》發(fā)現(xiàn)，在該法中，多條舉措都著重提及了門(mén)票調(diào)價(jià)的情形和必備條件，“票商”的身影隨處可見(jiàn)，問(wèn)題在于，“票傷”能就此止步嗎？
利益驅(qū)動(dòng)成高票價(jià)之源
國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉4月26日在寧夏參加相關(guān)旅游會(huì)議時(shí)表示，目前中國(guó)國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模全球排名第一，出境旅游消費(fèi)量全球排名第一，他認(rèn)為，中國(guó)旅游業(yè)已進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，廣大人民群眾的旅游消費(fèi)需求持續(xù)增長(zhǎng)，家庭和個(gè)人自費(fèi)出境旅游日趨旺盛。
邵琪偉透露，目前全國(guó)有各類(lèi)旅游景區(qū)景點(diǎn)2萬(wàn)多家，其中A級(jí)旅游景區(qū)6042家，旅行社24944家。
而與之相對(duì)應(yīng)的，則是多數(shù)景區(qū)不斷攀升的門(mén)票價(jià)格。一組公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，今年以來(lái)，全國(guó)十余省份的數(shù)十家旅游景點(diǎn)都相繼提高了價(jià)格。記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，被譽(yù)為“中國(guó)最美的鄉(xiāng)村”的江西婺源，從今年3月起，當(dāng)?shù)芈糜喂拘紝?80元的聯(lián)票價(jià)格調(diào)整至210元；再如揚(yáng)州瘦西湖景區(qū)，從3月1日開(kāi)始門(mén)票從120元漲到150元；四川峨嵋山的旺季門(mén)票價(jià)格從150元調(diào)整到了185元；云南香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園從190元漲至258元，其中漲幅最高的要屬山東嶗山巨峰游覽區(qū)的旅游觀光車(chē)票價(jià)從15元漲至40元，漲幅高達(dá)167%……
在全國(guó)漲價(jià)潮聲中，游客都紛紛感嘆票價(jià)的漲幅之快、之多。
針對(duì)近期中國(guó)各大景區(qū)門(mén)票價(jià)格過(guò)高或上漲的主要因素，袁正新教授認(rèn)為，一方面是地方財(cái)政依賴(lài)因素，部分地方財(cái)政收入比例中，旅游景點(diǎn)門(mén)票收入比例過(guò)高，政府對(duì)于這塊“肥肉”不愿放手，尤其是一些單純依賴(lài)旅游經(jīng)濟(jì)的地方，在吃“旅游飯”的大背景之下，沒(méi)有其他可以開(kāi)拓的更好財(cái)源，不僅不會(huì)主動(dòng)降票價(jià)，反而一有機(jī)會(huì)就“漲”。
“另外一個(gè)方面與景點(diǎn)本身運(yùn)營(yíng)機(jī)制不良有關(guān)。”袁正新稱(chēng)，一些景點(diǎn)并不是將門(mén)票收入用到最應(yīng)該使用的地方，而主要用在利潤(rùn)分配、人工成本等其他開(kāi)支上，在現(xiàn)有景點(diǎn)設(shè)施需要養(yǎng)護(hù)維修，需要部分更新和擴(kuò)容的情況下，往往只能通過(guò)抬高門(mén)票收費(fèi)來(lái)填補(bǔ)“窟窿”。
此外，多位行業(yè)人士及專(zhuān)家還告訴記者，不少旅游景點(diǎn)熱衷漲價(jià)，源于其長(zhǎng)期形成的“門(mén)票依賴(lài)癥”，景區(qū)企業(yè)自身盈利及地方政府受益提價(jià)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)，令雙方均有提價(jià)沖動(dòng)，旅游景點(diǎn)公開(kāi)價(jià)一再上調(diào)雖然影響個(gè)人散客數(shù)量，但在國(guó)內(nèi)跟團(tuán)游占主流的情況下，景點(diǎn)門(mén)票價(jià)格越高給旅行社的折扣更多，旅行社在營(yíng)銷(xiāo)推廣和銷(xiāo)售上也更加積極，帶來(lái)更多的客源和旅游收入。
一個(gè)頗具玩味的細(xì)節(jié)是，在記者采訪多個(gè)不同區(qū)域的景點(diǎn)時(shí)，景區(qū)的負(fù)責(zé)人很少主動(dòng)解釋門(mén)票價(jià)格的構(gòu)成情況，而是拿他地的景點(diǎn)門(mén)票價(jià)進(jìn)行比對(duì)。一些景區(qū)負(fù)責(zé)人甚至私下告訴記者，眼見(jiàn)其他景區(qū)給予旅行社返還的折扣比例過(guò)高，形成競(jìng)爭(zhēng)后的他們?yōu)闋?zhēng)奪團(tuán)體客源，自然只有在提高票價(jià)和高額折扣的模式上操作，“這亦是行業(yè)的潛規(guī)則”。
《旅游法》將嚴(yán)控價(jià)格上漲
一邊是利益驅(qū)動(dòng)下門(mén)票經(jīng)濟(jì)的發(fā)展思維，一邊是游客怨聲載道的降價(jià)呼聲，兩者矛盾如何調(diào)和？
媒體廣泛關(guān)注的湖南鳳凰“門(mén)票新政”事件中，便引發(fā)了“票傷”：商企曾歇業(yè)抗議，政府被指與民爭(zhēng)利……
北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游法研究中心副教授王天星表示，在《旅游法》出臺(tái)之前，基本上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)范景區(qū)的門(mén)票管理�！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》是唯一一部提到景區(qū)門(mén)票問(wèn)題的行政法規(guī)，但它僅僅是規(guī)定風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)可以收費(fèi)。在當(dāng)時(shí)的立法背景下，它并沒(méi)有區(qū)分公益性和非公益性，也沒(méi)有明確規(guī)定景區(qū)如果要提高價(jià)格怎么辦，確定漲價(jià)后景區(qū)應(yīng)該在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)向公眾及時(shí)公示。
對(duì)于漲價(jià)亂象，王天星說(shuō)，此次頒布的《旅游法》都做出了明確規(guī)定，并提出“嚴(yán)格控制價(jià)格上漲”的原則。
湖南師范大學(xué)旅游學(xué)院教授許春曉告訴記者，《旅游法》對(duì)景區(qū)價(jià)格的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是分公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區(qū)和一般景區(qū)兩類(lèi)來(lái)規(guī)定的。例如，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園等公共產(chǎn)品性質(zhì)的景區(qū)的價(jià)格變動(dòng)，不是完全的市場(chǎng)行為，應(yīng)該體現(xiàn)公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)，價(jià)格變動(dòng)要聽(tīng)證，這在部分省市已如是操作。大量的公共投入建設(shè)的博物館、紀(jì)念館、城市公園等景點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)開(kāi)放。對(duì)于一般景區(qū)，也就是非公共投資所建設(shè)的景區(qū)景點(diǎn)，價(jià)格的變動(dòng)，規(guī)定為門(mén)票價(jià)格明碼標(biāo)價(jià)，旅游者自愿選擇，公平交易，價(jià)格變動(dòng)提前預(yù)告等規(guī)定，也是旅游管理部門(mén)一直要求的。但是，用《旅游法》來(lái)規(guī)定，顯得權(quán)威性更強(qiáng)，強(qiáng)制性更明顯�！堵糜畏ā烦雠_(tái)對(duì)規(guī)范旅游景區(qū)的門(mén)票價(jià)格管理，將起到很大的作用。
《旅游法》第44條規(guī)定，將不同景區(qū)的門(mén)票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場(chǎng)所的門(mén)票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項(xiàng)門(mén)票的價(jià)格之和，且旅游者有權(quán)選擇購(gòu)買(mǎi)其中的單項(xiàng)票。
鄧榮幸說(shuō)，《旅游法》的出臺(tái)，將推動(dòng)國(guó)家發(fā)改委修訂2000年以來(lái)實(shí)施的門(mén)票價(jià)格管理辦法，明確不同景區(qū)之間的門(mén)票必須分開(kāi)定價(jià)并保障游客自愿選擇權(quán)，對(duì)同一景區(qū)既要繼承一票制的優(yōu)點(diǎn)，又要結(jié)合廣大游客的意見(jiàn)，確定好不同游覽場(chǎng)所的票價(jià)，將是物價(jià)部門(mén)下一步工作思考的重點(diǎn)。
此外，《旅游法》還規(guī)定，利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門(mén)票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。
對(duì)此，王天星表示，如果景區(qū)漲價(jià)或聽(tīng)證會(huì)通過(guò)，景區(qū)還應(yīng)提前6個(gè)月向社會(huì)公眾及時(shí)公布漲價(jià)信息，使旅游者在出行之前可以較準(zhǔn)確的預(yù)估成本，作出選擇。
同時(shí)，《旅游法》還提到，公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開(kāi)放。
多位受訪者認(rèn)為，《旅游法》出臺(tái)釋放出的制度紅利，讓大旅游進(jìn)入了優(yōu)質(zhì)時(shí)代，免費(fèi)開(kāi)放將成為大勢(shì)所趨。
鄧榮幸表示，針對(duì)門(mén)票和收費(fèi)，《旅游法》還強(qiáng)調(diào)了信息的透明公開(kāi)，組團(tuán)的價(jià)格、行程的公開(kāi)，規(guī)定景區(qū)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示門(mén)票價(jià)格、另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格及團(tuán)體收費(fèi)價(jià)格，這對(duì)保障廣大游客的知情權(quán)，壓縮欺詐宰客的空間意義重大。
“與此前不同的是，新出臺(tái)的《旅游法》對(duì)日后景區(qū)調(diào)價(jià)，拓寬了民眾參與渠道，體現(xiàn)了公平性，更加透明，游客有參與權(quán)、選擇權(quán)與決定權(quán)。”多位受訪者說(shuō)。
各方熱議《旅游法》
事實(shí)上，一部《旅游法》能否真正抑制住景區(qū)門(mén)票亂調(diào)、亂漲的局面，社會(huì)上也有不同的聲音。
長(zhǎng)沙國(guó)旅一位馬姓負(fù)責(zé)人表示，對(duì)于門(mén)票定價(jià)的相關(guān)規(guī)定，將門(mén)票價(jià)格調(diào)整納入了一個(gè)合法化的軌道，程序會(huì)更加規(guī)范，杜絕了“今天說(shuō)要漲價(jià)，明天就執(zhí)行”的情況，提前6個(gè)月聽(tīng)證，也方便了旅行社的對(duì)外旅游報(bào)價(jià)。
袁正新在接受記者采訪時(shí)表示，《旅游法》的頒布和實(shí)施對(duì)管住景區(qū)門(mén)票的收取和漲價(jià)“作用不大”，法律的頒布到全面貫徹實(shí)施要一個(gè)過(guò)程。
袁正新說(shuō)，景區(qū)在執(zhí)行相關(guān)價(jià)格法的前提下，應(yīng)充分尊重居民和商戶的意愿和權(quán)利，僅靠一部《旅游法》，對(duì)景區(qū)、景點(diǎn)的約束力很小，解決門(mén)票問(wèn)題需要注意聽(tīng)證會(huì)的有效性外，亦需一個(gè)完整的制度設(shè)計(jì)。
在旅游規(guī)劃專(zhuān)家、北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院旅游研究所前所長(zhǎng)王興斌看來(lái)，當(dāng)前，大部分景區(qū)的模式都是政府和景區(qū)合一，政府和事業(yè)單位(景區(qū)也是事業(yè)管理單位)合一，政府和企業(yè)合一，這種三合一的體制不可能解決景區(qū)門(mén)票過(guò)快過(guò)高上漲的現(xiàn)象。如果要從根本上改變，就不能讓景區(qū)成為地方政府增加財(cái)政收入的工具。
上海旅游法治研究中心主任、上海師范大學(xué)旅游學(xué)院副教授王玉松也表示，從旅游法的相關(guān)規(guī)定看，要管住景區(qū)的亂漲價(jià)，必須先滿足兩個(gè)條件：一是屬于利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，才能實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，也才屬于《旅游法》規(guī)定適用的情況。二是聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果是不同意漲價(jià)才能不亂漲價(jià)，而如何確保聽(tīng)證會(huì)代表能夠真正代表民意，也是各界普遍質(zhì)疑的問(wèn)題。
在鄧榮幸看來(lái)，中國(guó)現(xiàn)階段處在溫飽社會(huì)向小康社會(huì)的發(fā)展中，一方面門(mén)票價(jià)格比多數(shù)國(guó)家偏高，關(guān)鍵源于政府還不能確保對(duì)景區(qū)開(kāi)發(fā)、建設(shè)、維護(hù)的投入，如果政府財(cái)力過(guò)早地用于補(bǔ)貼休閑旅游消費(fèi)，勢(shì)必減少對(duì)醫(yī)療、教育、保障房、安全飲水、垃圾處理、污水處理、公共交通等基本民生領(lǐng)域的投入，加重普通群眾甚至困難群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，確保對(duì)高層次景區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、展示，滿足富裕起來(lái)的群眾快速增長(zhǎng)的休閑旅游消費(fèi)需求，解決好優(yōu)質(zhì)景區(qū)供給不足問(wèn)題是小康社會(huì)建成之前的第一位任務(wù)，解決價(jià)廉問(wèn)題是第二位任務(wù)，待小康社會(huì)建成之后，國(guó)家級(jí)景區(qū)的建設(shè)、保護(hù)和運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)納入中央政府財(cái)政預(yù)算，這樣才能真正調(diào)動(dòng)旅游資源地開(kāi)發(fā)、保護(hù)旅游資源、服務(wù)八方游客的積極性，才能從根本上穩(wěn)定乃至降低景區(qū)門(mén)票價(jià)格。