與下放財(cái)權(quán)的認(rèn)識“潮流”不一樣，樓繼偉主張中央上收部分事權(quán)，負(fù)擔(dān)更多財(cái)政支出
就任財(cái)政部部長兩個(gè)多月以來，樓繼偉公開亮相次數(shù)并不多，但一出場就令外界耳目一新。
3月底，在2013中國發(fā)展高層論壇上，剛剛履新的樓繼偉以“應(yīng)該幫助窮人，而不應(yīng)該幫助懶人”、“社保制度漏洞太多，給多少錢都會吃光”等高調(diào)言論，瞬間成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。
在上述高層論壇上演講的一開始，樓繼偉就提到，自己一直說話直率。多年前樓繼偉任職財(cái)政部副部長，就以性格鮮明、敢說敢做而為外界所熟悉。與其性格相搭配的，是他的自信和專業(yè)性。接近樓繼偉的內(nèi)部人士對他的評價(jià)是，有個(gè)性、有思想、專業(yè)強(qiáng)�！艾F(xiàn)在正是需要強(qiáng)勢的人來做改革�！痹搩�(nèi)部人士說。
樓繼偉是朱镕基任總理時(shí)期財(cái)稅改革的直接設(shè)計(jì)者之一。他參與設(shè)計(jì)了1994年的稅制改革，時(shí)任外匯管理體制改革的牽頭人。
他曾經(jīng)在1998年至2007年的9年間，擔(dān)任過財(cái)政部副部長，歷經(jīng)項(xiàng)懷誠、金人慶兩任財(cái)長。財(cái)政部內(nèi)部人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者談到，當(dāng)時(shí)任部長的項(xiàng)懷誠向朱镕基申請，讓身為貴州省副省長的樓繼偉出任副部長時(shí)，朱镕基的回答就是一個(gè)字：“行”。
在他任副部長期間，參與推動了公共財(cái)政制度框架的建立和完善、推進(jìn)了部門預(yù)算、國庫管理體制等預(yù)算管理改革，可謂典型的學(xué)者型官員。
“我們這個(gè)年齡的學(xué)者都是看著他的文章成長起來的�！眹倚姓䦟W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時(shí)紅秀說。
如今，樓繼偉此番重歸財(cái)政部，作為改革色彩濃厚的學(xué)者型高官，在新一屆被寄予改革厚望的領(lǐng)導(dǎo)班子下，肩負(fù)著繼續(xù)推進(jìn)中國財(cái)稅體系改革的重任。
營改增提速
4月16日，財(cái)政部大樓內(nèi)，新任財(cái)政部部長樓繼偉、國家稅務(wù)總局局長王軍，就擴(kuò)大“營改增”試點(diǎn)，共同接受媒體采訪。此前一周的國務(wù)院常務(wù)會議上，決定2013年將進(jìn)一步擴(kuò)大營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。“營改增”進(jìn)一步擴(kuò)圍的時(shí)間比業(yè)界的預(yù)期明顯提前，意味著此項(xiàng)改革正在提速。
“樓繼偉履新后面臨的第一項(xiàng)改革，就是營改增。在試點(diǎn)進(jìn)展順利的同時(shí)，也要開始研究調(diào)整政府間的收入劃分�！敝袊鐣茖W(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。
1994年的稅制改革，樓繼偉參與了設(shè)立以增值稅為核心的新的流轉(zhuǎn)稅制。1993年之前的增值稅是做加法，也就是將企業(yè)支付的工資、利息、獲得的利潤等，加總計(jì)算增值。而在這次改革中，樓繼偉及其他改革設(shè)計(jì)者改做了減法，實(shí)行銷項(xiàng)稅減進(jìn)項(xiàng)稅計(jì)算應(yīng)納增值稅，使得產(chǎn)品生產(chǎn)的上下游間有一個(gè)自動的監(jiān)督鏈條。
在一次內(nèi)部會議中，樓繼偉談到當(dāng)年參與的改革時(shí)說：當(dāng)時(shí)增值稅的改革也考慮過“轉(zhuǎn)型擴(kuò)圍”，即將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，但考慮到消費(fèi)型增值稅相對復(fù)雜，當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)又面臨著通貨膨脹的壓力，所以沒有走出這一步。
直到近20年后，增值稅的征收范圍才開始擴(kuò)大到服務(wù)業(yè)，與營業(yè)稅進(jìn)行合并。而隨著“營改增”試點(diǎn)逐步向全國各地和全部行業(yè)擴(kuò)圍，將會倒逼加快財(cái)稅體制改革，并事關(guān)中央和地方分配關(guān)系的變遷，這些都是擺在財(cái)稅部門面前的大題目。
營業(yè)稅是地方財(cái)政最重要的稅收收入來源。而增值稅收入由中央和地方以75：25的分配比例共享。目前，在12個(gè)試點(diǎn)的省市中，“營改增”后的增值稅收入依然歸地方政府，確保地方政府的損失降到最低。
但樓繼偉說，這一做法“不可能持久”，只是試點(diǎn)時(shí)期的過渡性安排。而由此牽扯出的中央和地方政府的分配比例調(diào)整，“這實(shí)際就是國家怎么治理的問題，我們正在積極也很慎重地研究”。
樓繼偉透露，財(cái)政部正在研究如何深化財(cái)稅體制改革。主要有三點(diǎn)：一是要積極穩(wěn)妥推進(jìn)“營改增”在全國范圍全部行業(yè)推開；二是要認(rèn)真研究如何構(gòu)建地方稅體系；三是進(jìn)一步壓縮合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。盡管財(cái)政部還在研究方案，但是在樓繼偉新著的《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中，他已經(jīng)系統(tǒng)地闡述了對中央和地方財(cái)稅改革的思考，或可從中窺見樓繼偉的改革思路：政府間收入劃分要考慮稅種屬性、事權(quán)和支出責(zé)任劃分狀況、地區(qū)間財(cái)力差異程度等因素，中央財(cái)政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責(zé)任的需要，還要有利于有效實(shí)施宏觀調(diào)控和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
逆“潮流”的樓式思路
樓繼偉曾經(jīng)以中投董事長的身份接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》專訪，他說，改革需要“自己認(rèn)識自己，自己痛下決心”，可以從具體領(lǐng)域入手，先定下來較小的一攬子方案，為相關(guān)改革鋪平道路，“整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破”。這仍可視作其身為財(cái)長推進(jìn)財(cái)稅改革的原則。
那么，什么樣的改革是“較小的一攬子方案”？樓繼偉給出了他的答案：“改革總是有先有后，需要有一種改革為另外的改革鋪平道路。我們必須把最基礎(chǔ)的改革，變成最小一攬子�！�
而對于眼下的財(cái)稅體制改革，解決“支出”問題就是“最基礎(chǔ)的改革”之一。
樓繼偉在2012年發(fā)表的一篇署名文章曾指出，1994年的中國財(cái)稅改革主要解決了“收入”的問題，它根本性地改變了我國稅收體制和政府間財(cái)政關(guān)系，奠定了我國財(cái)政政策效力的基礎(chǔ)。1998年又開始建立公共財(cái)政，進(jìn)行了預(yù)算管理體制的改革。而現(xiàn)在要發(fā)力的對象，是求解“支出”問題。
從財(cái)力分配來看，中央集中了全國財(cái)政收入的53％左右，但是中央財(cái)政支出只占全國的20％，而且這個(gè)20％是中央財(cái)政有赤字的情況下實(shí)現(xiàn)的。并且，政府行政性收費(fèi)和相應(yīng)支出還沒有完全計(jì)算，如果計(jì)算的話，地方財(cái)政支出恐怕要高于85％。
“下一步改革的方向是什么？我們的研究認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)向現(xiàn)代國家的方向走，根據(jù)外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵(lì)相容三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，合理進(jìn)行中央地方間的職能和財(cái)力分配，像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付�！睒抢^偉指出。
根據(jù)以上認(rèn)識，樓繼偉推進(jìn)財(cái)稅體制改革的思路，已經(jīng)基本成型。未來，將按照這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來定義我國各級政府功能上的分配，中央要在支出上占更大的比重，中央公務(wù)員的人數(shù)要增加，要從地方劃上來。
這意味著樓繼偉的下一步動作，很可能將推動中央回收部分“事權(quán)”上。而對減少中央收入、提高地方收入的認(rèn)識“潮流”，樓繼偉并不認(rèn)同。他指出，中央和地方收入分享不僅僅是根據(jù)擔(dān)負(fù)職能的多少，還主要決定于收入的稅收屬性。按現(xiàn)有稅種，中央沒有多少余地與地方在收入分享上做太多的文章。在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)，“我認(rèn)為這個(gè)方向是危險(xiǎn)的，是個(gè)分裂的體制�！�
“財(cái)政一半是‘財(cái)’，另一半就是‘政’。如果說以往的改革，主要涉及‘財(cái)’，那么下一步，‘政’是繞不過去了。在管理國家的方式上采用現(xiàn)代國家的做法，將為更深層次的改革打下基礎(chǔ)。”樓繼偉說。
值得人們注意的是，樓繼偉的改革在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)的前景，目前仍然面臨一些不定因素。按照正部級領(lǐng)導(dǎo)65歲退休的慣例，現(xiàn)年62歲的樓繼偉或?qū)⒅挥袃扇甑臅r(shí)間來實(shí)施他的抱負(fù)，這無疑將會加大其改革步伐的緊迫感。