2013年5月15日，北極理事會(huì)第八次部長級(jí)會(huì)議上，吸納中國等國成為北極理事會(huì)正式觀察員。中國自2006年提出申請(qǐng)至今已經(jīng)走過了7個(gè)年頭，或許是道路的艱難，使中國人對(duì)這個(gè)得來不易的成果歡欣鼓舞。然而，由于北極理事會(huì)對(duì)非北極國家參與其中有著嚴(yán)格的限制，中國參與北極事務(wù)的前景如何還有待觀察，為此，中國不應(yīng)操之過急，先從基礎(chǔ)性工作做起，利用現(xiàn)有的國際法和國際機(jī)制，加強(qiáng)與北極各國的經(jīng)濟(jì)交往以及北極環(huán)境保護(hù)、科考等方面的合作，加強(qiáng)與北極原住民之間的合作，通過這種方式逐漸加大對(duì)北極各國的影響力，待時(shí)機(jī)成熟之際，一切便水到渠成。
面對(duì)可持續(xù)發(fā)展問題北極理事會(huì)應(yīng)運(yùn)而生
1990年代以來，面對(duì)北極地區(qū)環(huán)境變化、資源糾紛等日益復(fù)雜的局勢(shì)，國際社會(huì)雖反應(yīng)強(qiáng)烈，但行之有效的解決措施卻乏善可陳。在這種情況下，在國際法領(lǐng)域日益活躍的軟法規(guī)范發(fā)揮了相應(yīng)的補(bǔ)充作用。其中影響力最大、最具代表意義的就是在1991年第一屆保護(hù)北極環(huán)境部長會(huì)議上通過的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略(AEPS)。
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| 圖為新奧勒松的極地風(fēng)光 |
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1991年6月14日，北極八國在芬蘭羅瓦涅米簽署了《北極環(huán)境保護(hù)宣言》。宣言促成了保護(hù)北極環(huán)境的系列行動(dòng)，即北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略提出，今天環(huán)境污染已不再局限于政治邊界內(nèi)，任何國家都無法獨(dú)自應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的環(huán)境威脅，北極地區(qū)環(huán)境問題的解決需要廣泛的合作。宣言建議成員國在北極各種污染數(shù)據(jù)方面實(shí)現(xiàn)共享，共同采取進(jìn)一步措施控制污染物的流動(dòng)，減少北極環(huán)境污染的消極作用。宣言提出將定期召開會(huì)議，評(píng)價(jià)計(jì)劃進(jìn)度，相互交流信息。
AEPS的工作計(jì)劃通過其四個(gè)工作組實(shí)施，分別是北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估(AMAP)、北極海洋環(huán)境保護(hù)(PAME)、北極動(dòng)植物保護(hù)(CAFF)和突發(fā)事件預(yù)防反應(yīng)(EPPR)。在AEPS實(shí)施過程中，國際合作關(guān)注的重點(diǎn)從環(huán)境保護(hù)開始逐漸擴(kuò)展至其他相關(guān)領(lǐng)域，尤其重視可持續(xù)發(fā)展，并最終推動(dòng)了北極地區(qū)政府間組織——北極理事會(huì)的形成。
1996年9月16日北極八國在加拿大渥太華舉行會(huì)議，宣布成立北極理事會(huì)。北極理事會(huì)成立后，原先AEPS的工作四個(gè)工作小組被繼承下來，當(dāng)年又新設(shè)了可持續(xù)發(fā)展(SDWG)工作組，2006年北極理事會(huì)又賦予了已經(jīng)在執(zhí)行的消除北極污染行動(dòng)計(jì)劃以工作小組的地位(ACAP)，形成了當(dāng)前六個(gè)工作小組的工作機(jī)制。北極理事會(huì)的成立，在一定意義上實(shí)現(xiàn)了包括美、俄在內(nèi)的北極八國在該地區(qū)的實(shí)質(zhì)性合作，徹底改變了冷戰(zhàn)時(shí)期的軍事對(duì)抗局面。
北極理事會(huì)成立時(shí)，宣布其宗旨是主要關(guān)注臨近北極的政府和原住人口所面對(duì)的問題，致力于北極地區(qū)的環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此其關(guān)注對(duì)象比原先的北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略在活動(dòng)范圍方面大大擴(kuò)展，涉及到廣泛意義上所有的北極事務(wù)，而前者主要是應(yīng)對(duì)北極地區(qū)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。
目前，北極理事會(huì)的成員國包括環(huán)北極8國：芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、冰島、加拿大、美國、俄羅斯；6個(gè)北極本地社群代表在北極理事會(huì)中有永久參與方，這些代表包括阿留國際協(xié)會(huì)、北極阿撒巴斯卡議會(huì)、哥威迅國際議會(huì)、伊努伊特北極圈會(huì)議，俄羅斯北方土著人民協(xié)會(huì)和薩米理事會(huì)；21個(gè)永久觀察員，包括12非北極國家和9個(gè)國際組織，前者包括法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙、英國以及剛剛獲得永久觀察員身份的中國、印度、韓國、日本、新加坡、意大利，后者為北極議會(huì)人、世界自然保育聯(lián)盟(IUCN)、國際紅十字會(huì)、北歐理事會(huì)、北方論叢、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和一些非政府組織如：世界馴鹿人協(xié)會(huì)、北極大學(xué)和世界自然基金會(huì)北極規(guī)劃小組。
總體而言，北極理事會(huì)的成立提升了北極地區(qū)國際治理的制度化程度，促進(jìn)了北極地區(qū)國家之間的合作、科技交流與可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前國際社會(huì)北極治理的核心組織。
環(huán)北極8國主導(dǎo)北極理事會(huì)為約束非北極國家設(shè)計(jì)“緊箍咒”
在組織形態(tài)上，北極理事會(huì)是典型的金字塔式國際組織。位于金字塔頂端的永遠(yuǎn)都是環(huán)北極8國，有關(guān)北極地區(qū)的一切決策都由這8個(gè)成員國作出，其他非北極國家或非國家行為體不可能成為正式成員；位于正式成員下方的是永久參與方，其條件是：組織的主體必須是北極地區(qū)的原住民；應(yīng)該是居住在一個(gè)北極國家以上的原住民；或者是一個(gè)國家內(nèi)有二個(gè)或二個(gè)以上的原住民團(tuán)體。永久參與方可以參與理事會(huì)的所有活動(dòng)和討論，理事會(huì)的決議也應(yīng)事先咨詢他們的意見，但他們沒有正式投票表決權(quán)；位于金字塔底端的是觀察員，可以分為永久觀察員和臨時(shí)觀察員(一次性的)，它們的身份是非北極國家，也可以是全球或區(qū)域的政府間國際組織、議會(huì)間組織以及非政府組織。觀察員的權(quán)利更小，它們只可以出席會(huì)議和參與討論，但沒有表決權(quán)，而且理事會(huì)的決議也不需一定要事先咨詢他們的意見。
北極理事會(huì)這種金字塔式的等級(jí)結(jié)構(gòu)形態(tài)是北極八國在北極理事會(huì)主導(dǎo)地位的真實(shí)反映。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，成員國壟斷在北極事務(wù)上作決策的權(quán)力。而作為觀察員的其他國家和組織則僅有參與討論的資格，無任何表決權(quán)力。北極理事會(huì)向區(qū)域外國家和非國家行為體開放的這種有限參與權(quán)，實(shí)際上是讓區(qū)域外國家或非國家行為體承認(rèn)和襯托北極理事會(huì)在討論北極事務(wù)上的主導(dǎo)地位。
部長級(jí)會(huì)議是北極理事會(huì)決策機(jī)構(gòu)，每兩年召開一次。高官會(huì)是理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，每年召開兩次會(huì)議。其8個(gè)成員國輪流擔(dān)任主席國，任期兩年。北極理事會(huì)的主要事務(wù)是由臨時(shí)成立的秘書處負(fù)責(zé)，理事會(huì)所有決定都需要八個(gè)正式成員的一致同意，這條規(guī)則適用于所有北極理事會(huì)框架下的會(huì)議，包括高官會(huì)和各個(gè)工作小組及項(xiàng)目會(huì)議。2013年1月22日，北極理事會(huì)常設(shè)秘書處成立，這結(jié)束了北極理事會(huì)由輪值主席國設(shè)立臨時(shí)秘書處的局面，標(biāo)志著北極理事會(huì)這一重要的北極事務(wù)對(duì)話機(jī)構(gòu)從此有了常設(shè)機(jī)構(gòu)，北極治理向機(jī)制化、正規(guī)化邁進(jìn)。
北極理事會(huì)在成立之初，要想成為其觀察員是非常容易的事，因?yàn)槟菚r(shí)的北極問題沒有現(xiàn)在這么“熱”，加入者寥寥無幾。但是隨著全球氣候變暖和資源日趨緊張，北極地區(qū)炙手可熱。很多國家和國際組織都試圖成為其觀察員，但是北極理事會(huì)卻沒有明確的章程規(guī)定哪些國家和組織可以成為觀察員，哪些不能。因此，2011年5月12日北極理事會(huì)努克會(huì)議發(fā)布《北極高官報(bào)告》，對(duì)北極理事會(huì)“永久觀察員”的標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定：觀察員必須承認(rèn)北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)(以下簡稱“三個(gè)必須承認(rèn)”)，因此而大大提高了北極理事會(huì)的準(zhǔn)入門檻。
中國海洋大學(xué)郭培清教授指出，“三個(gè)必須承認(rèn)”在理論上不具有合法性，在實(shí)踐中也不具有操作性。北極國家主張的歷史性權(quán)利原則和扇形原則都存在很大的爭議，才導(dǎo)致了歷史上和當(dāng)前北極國家之間的領(lǐng)土爭端；對(duì)那些領(lǐng)土存在爭端的地區(qū)，非北極國家應(yīng)該承認(rèn)為哪個(gè)國家的領(lǐng)土呢？再如，第三個(gè)管轄權(quán)屬于國內(nèi)立法，是指國家對(duì)于外國人在該國領(lǐng)域外侵害該國的國家和公民的重大利益的犯罪行為有權(quán)行使管轄。正常情況下，各國應(yīng)該尊重彼此的管轄權(quán)，但因?yàn)楸睒O地區(qū)的主權(quán)和主權(quán)權(quán)利都存在問題，承認(rèn)這一權(quán)利，意味著認(rèn)可北極國家的國內(nèi)法在北極的擴(kuò)張�！叭齻�(gè)必須承認(rèn)”是北極國家設(shè)計(jì)的約束非北極國家的緊箍咒。
盡管北極理事會(huì)成立后，其在職能方面相較于《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》有較大的拓展，涉及了北極地區(qū)的政府、原住民的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于其在成立之后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，在機(jī)制上存在著明顯的缺陷，例如沒有剛性法律的約束；參與方及其權(quán)利的有限性；沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)；其運(yùn)作僅依靠項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)；沒有機(jī)制性的資金來源；等等，這在很大程度上制約了理事會(huì)的職能，使其除了定期出版一些研究報(bào)告以外，在實(shí)際操作層面，比如北極地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)與管理等領(lǐng)域，沒有實(shí)質(zhì)性作為。
由于北極理事會(huì)面臨著在執(zhí)行層面的巨大挑戰(zhàn)，尤其是2008年在伊魯利薩特舉行的北冰洋沿岸五國外長會(huì)議上，其作為處理北極事務(wù)最主要論壇的地位也被質(zhì)疑；與此同時(shí)，隨著全球氣候變暖，世人越來越關(guān)注北極地區(qū)，環(huán)北極8國開始考慮加強(qiáng)北極理事會(huì)組織建設(shè)，2013年成立秘書處就是一例；增強(qiáng)其職能，并制定一些具有約束力的法律文件，如2011年的《北極搜救協(xié)定》以及即將簽署的《防止與應(yīng)對(duì)溢油協(xié)定》，是北極理事會(huì)成立15年來第一個(gè)正式的具有約束力的國際條約。該協(xié)定的宗旨是通過確認(rèn)每一成員國在其管轄范圍內(nèi)的責(zé)任以及確立各國在緊急情況下進(jìn)行合作的程序，以加強(qiáng)北極地區(qū)航空和海上搜救的合作與協(xié)調(diào)。2013年5月，又出臺(tái)了第二個(gè)具有法律約束力的正式條約，即《北極海洋石油污染應(yīng)急合作協(xié)議》，協(xié)議的主要目的是防止和應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的石油泄露。北極理事會(huì)通過這一系列的組織建制和職能提升，正在將自身從一個(gè)政府間高級(jí)論壇轉(zhuǎn)變?yōu)檎螞Q策型的國際組織。
觀察員權(quán)利有限中國參與其中利弊參半
北極理事會(huì)是北極地區(qū)治理中最重要的組織機(jī)構(gòu)，非北極國家將能否成為其正式觀察員作為參與北極治理的重要標(biāo)志；而由于種種因素，中國對(duì)北極事務(wù)的參與度還很低，對(duì)北極問題的研究也才起步，在北極論壇和相關(guān)國際會(huì)議上很少能看到中國人的身影；這些因素加在一起導(dǎo)致了中國對(duì)北極理事會(huì)正式觀察員的身份寄予了厚望。
中國早在2006年底就提出申請(qǐng)成為北極理事會(huì)永久觀察員，2007年作為臨時(shí)觀察員參與理事會(huì)活動(dòng)。但由于北極八國中有些國家對(duì)擴(kuò)大觀察員數(shù)量存在疑慮，2009年和2011年的部長級(jí)會(huì)議上，接納中國成為永久觀察員的決定兩度被推遲。這次中國終于成為理事會(huì)的正式觀察員，愿望達(dá)成。中國成為正式觀察員，就目前而言，仍然是利弊參半。
誠然，北極理事會(huì)目前正處在由原先的政府間高級(jí)論壇向正式的國際組織轉(zhuǎn)變的過程中，各種規(guī)章制度都在緊鑼密鼓的建設(shè)中，理事會(huì)的職能亦在日益強(qiáng)化的情況下，趁理事會(huì)還未完全固化之前盡早加入其中，共同參與理事會(huì)的組織建設(shè)，對(duì)中國以后參與北極地區(qū)的活動(dòng)更加有利；如果等到一切組織建設(shè)都完畢之后再加入，恐怕會(huì)錯(cuò)失良機(jī)；尤其是在日本、韓國、印度、歐盟等都積極主動(dòng)提出申請(qǐng)的情況下，中國當(dāng)然不能落后。
但是，我們也不能對(duì)正式觀察員身份寄予太高的期望。目前北極理事會(huì)的門檻極高，而且北極理事會(huì)觀察員的權(quán)利相當(dāng)有限，也就是“觀察”會(huì)議，“預(yù)先”了解會(huì)議信息，坐在北極理事會(huì)會(huì)議后排旁聽會(huì)議內(nèi)容，接收文件。經(jīng)得主席同意，可以發(fā)言，或提交書面材料，或者就討論的問題提交文件和主張觀點(diǎn)。實(shí)際上在北極理事會(huì)中，觀察員獲準(zhǔn)交流的機(jī)會(huì)并不多。在北極高官會(huì)上，觀察員國的代表都很少獲得允許發(fā)言的機(jī)會(huì)，更不要說北極理事會(huì)兩年一度的部長會(huì)議了；而且北極理事會(huì)的各種信息資料都可以從其官網(wǎng)上獲得。有人作了形象的比喻，北極理事會(huì)的高官和部長級(jí)會(huì)議就像一桌盛宴，但你坐在旁邊只有看的份兒，卻沒有下筷子的機(jī)會(huì)。因此，中國還是要另辟途徑，多管齊下，參與北極地區(qū)的活動(dòng)�！�
第一，利用現(xiàn)有的國際組織。
北極并非全球治理的空白地帶，迄今為止，已經(jīng)有許多國際公約、國際法和國際組織的功能和范圍覆蓋北極地區(qū)，如《斯匹茨卑爾根條約》、《聯(lián)合國海洋法公約》、國際海事組織的相關(guān)決議、聯(lián)合國糧農(nóng)組織的相關(guān)條約等，這為中國等非北極國家參與北極事務(wù)提供了充分機(jī)會(huì)。
《斯瓦爾巴德條約》是迄今為止北極地區(qū)第一個(gè)、也是唯一的具有國際性、政府間非軍事條約。中國是《斯瓦爾巴德條約》的成員國之一。條約規(guī)定挪威“具有充分和完全的主權(quán)”，北極斯瓦爾巴德群島“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭的目的所利用”�！端辜s》模式確立了主權(quán)與治權(quán)分離的原則，保證了群島的長期和平。中國與其他締約國一樣，其公民可以自由進(jìn)入和逗留，只要不與挪威法律相抵觸，就可以在這里從事生產(chǎn)、商業(yè)、科考等一切活動(dòng)。
此外，中國還是《聯(lián)合國海洋法》的成員國，連續(xù)12次當(dāng)選國際海事組織A類理事國，可以利用這些身份參與北極地區(qū)的事務(wù)；因此，在目前北極治理呈現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)下，中國可以創(chuàng)造機(jī)會(huì)，利用自身優(yōu)勢(shì)，積極開展同北極國家的雙邊外交、堅(jiān)定采取“一對(duì)一”的外交談判方式，逐個(gè)與北極國家打交道，這可能更利于中國參與北極事務(wù)。
第二，加強(qiáng)與原住民合作。
北極地區(qū)有40萬左右的原住民，分布在北極的廣大地區(qū)。1970年代以來，北極原住民的自治運(yùn)動(dòng)如火如荼，并取得了較大的成績。例如北極原住民人數(shù)最多的因紐特民族，他們有著高度的自治權(quán)利，可以自行決定與其他國家的合作；2009年6月，格陵蘭島上的因紐特人取得了“準(zhǔn)獨(dú)立”：因紐特語取代丹麥語成為官方語言，自治政府掌握了天然氣資源管理權(quán)、警政及司法權(quán)，并擁有部分的外交事務(wù)權(quán)，只有國防事務(wù)完全由丹麥政府主導(dǎo)。
中國近幾年來積累了與北極原住民合作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。比如在2010年夏，中國所屬的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注資1.124億美元開發(fā)拉格蘭(Raglan)鎳礦，這是努納武特地區(qū)的第二大鎳礦，整個(gè)項(xiàng)目在2012年正式建成投產(chǎn)，為因紐特人創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，得到了該地區(qū)原住民的歡迎；再如在格陵蘭，中國企業(yè)家在這一島上運(yùn)作得非常成功，以至于有媒體評(píng)價(jià)克萊斯特的外交政策為“擁抱中國”，在這次自治議會(huì)選舉中，中國投資甚至成為焦點(diǎn)。
事實(shí)上在北極事務(wù)中，中國更適合走“曲線路徑”，因?yàn)檫^于積極的姿態(tài)反而會(huì)引起其他國家的警覺，這是由中國快速增長的經(jīng)濟(jì)以及作為新興全球大國的地位給其他國家造成的無形壓力導(dǎo)致的。因此，中國在參與北極事務(wù)上不應(yīng)操之過急，先從基礎(chǔ)性工作做起，利用現(xiàn)有的國際法和國際機(jī)制，加強(qiáng)與北極各國的經(jīng)濟(jì)交往以及北極環(huán)境保護(hù)、科考等方面的合作，加強(qiáng)與北極原住民之間的合作，通過這種方式逐漸加大對(duì)北極各國的影響力，待時(shí)機(jī)成熟之際，一切便水到渠成。
