到七月一日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已實(shí)施兩周年了。這兩年，形勢(shì)發(fā)展很快，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了很多新挑戰(zhàn)。提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次無(wú)疑最具急迫性。
統(tǒng)籌層次低隱藏巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
第一，由于社保制度地方割據(jù)，影響了人口的自由流動(dòng)，尤其是廣大農(nóng)民工；第二，社�；鸬胤礁顡�(jù)，影響集中投資，多元化投資體制難以建立起來(lái)，只能全部存入財(cái)政專戶，享有同期活期銀行存款的利息，導(dǎo)致未來(lái)支付能力嚴(yán)重受損，進(jìn)而影響到養(yǎng)老金待遇水平的提高；第三，統(tǒng)籌層次低下，在地區(qū)之間存在較大差異性，贍養(yǎng)率較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)當(dāng)期收不抵支，于是，各級(jí)財(cái)政不得不出面給予補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼總額逐年增加，2012年的補(bǔ)貼2648億元，2011年是2272億元，2010年是1954億元，加大了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，形成了宏觀資金運(yùn)用低效。因?yàn)樵谪?cái)政給予大量補(bǔ)貼的同時(shí)，每年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金又形成較大規(guī)模的結(jié)余，例如，2012年當(dāng)年結(jié)余4444億元，2011年是4132億元，2010年是2839億元，等于每年的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“置換”成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)年結(jié)余，而這些結(jié)余則存放在財(cái)政專戶里不能動(dòng)，只能享受不到2%的活期存款利息，遠(yuǎn)低于CPI，形成負(fù)利息收入。此外，統(tǒng)籌層次低還導(dǎo)致政策不統(tǒng)一，碎片化嚴(yán)重等諸多問(wèn)題。
統(tǒng)籌層次低還為地方債務(wù)危機(jī)增添了不確定性，使之具有加劇的可能性。審計(jì)署剛剛公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截止2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)已達(dá)3.85萬(wàn)億元。全國(guó)地方政府舉債規(guī)�？傤~有幾個(gè)版本：2011年審計(jì)署公布的公告是10.7萬(wàn)億元；有科研單位公布的數(shù)據(jù)是18萬(wàn)億元；今年4月博鰲論壇上，財(cái)政部前部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)認(rèn)為，地方債務(wù)大約為20萬(wàn)億元左右。
有課題研究認(rèn)為，在不改革的情況下，中國(guó)財(cái)政面臨的壓力有四個(gè)，即養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保和鐵路債等，這四項(xiàng)里，前兩項(xiàng)是人口老齡化引致的。因?yàn)樵诶淆g化條件下，養(yǎng)老金的支付和長(zhǎng)期照護(hù)支出將不得不擴(kuò)大規(guī)模。據(jù)測(cè)算，在不改革的情況下，中國(guó)政府的債務(wù)占GDP的比重在2040年會(huì)達(dá)到45%，到2050年會(huì)達(dá)到160%。屆時(shí)，當(dāng)年的收支缺口會(huì)越來(lái)越大。
如果統(tǒng)籌層次不能提高，地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)就有可能將某些潛在的養(yǎng)老隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)予以擴(kuò)大，以滿足當(dāng)期支付，這等于擴(kuò)大了地方政府或有債務(wù)的規(guī)模，甚至大肆舉債以應(yīng)付當(dāng)期養(yǎng)老金支付。這樣的話，不但不可能將土地價(jià)格壓下來(lái)，反而會(huì)使地方政府陷入巨大的債務(wù)危機(jī)之中。
如果說(shuō)“賣(mài)地”是支撐地方財(cái)政的一個(gè)命脈的話，那么，很多地方將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)“補(bǔ)繳”作為支撐地方支付當(dāng)期養(yǎng)老金一個(gè)法寶。所謂補(bǔ)繳，就是指有些地方政府臨時(shí)發(fā)文，以較低的“價(jià)格”將臨近退休人員納入到制度之中，以“解”當(dāng)期支付養(yǎng)老金的燃眉之急。2011年，全國(guó)補(bǔ)繳收入為1482億元，占全國(guó)繳費(fèi)收入的11.62%，就是說(shuō)，十分之一左右的繳費(fèi)收入是由“補(bǔ)繳”形成的。未來(lái)養(yǎng)老金支付缺口毫無(wú)疑問(wèn)作為隱性債務(wù)將留給后任政府，那時(shí)，這些隱性債務(wù)必將顯性化，成為地方政府債務(wù)危機(jī)的“重要貢獻(xiàn)”。提高統(tǒng)籌層次，明晰養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任，地方政府將再也不可能從事任何基金的支出或收入活動(dòng)，從而切斷了地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)的根源，有利于解決地方債務(wù)危機(jī)問(wèn)題。
22年統(tǒng)籌層次未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步
但是當(dāng)前，除了直轄市和個(gè)別省份之外，中國(guó)真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份寥寥無(wú)幾，更不要說(shuō)全國(guó)統(tǒng)籌。為什么省級(jí)統(tǒng)籌都這么難呢？
有人認(rèn)為是富裕地區(qū)反對(duì)，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在某些富裕地區(qū)不愿把錢(qián)上交，對(duì)提高統(tǒng)籌層次有抵觸情緒的問(wèn)題。但這只是問(wèn)題的一半，只適用于有結(jié)余的省份。現(xiàn)實(shí)的情況是，還一半的省份收不抵支，年年有缺口，他們非常愿意提高統(tǒng)籌層次，這樣就等于矛盾上交。
所以，另一半更主要原因是“上一級(jí)政府”，無(wú)論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)都在推諉，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到“我”這個(gè)層級(jí)，不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保障的終極責(zé)任。這樣既可將資金留在本地區(qū)內(nèi)，同時(shí)，“我”這一級(jí)又沒(méi)有最終的責(zé)任。只要統(tǒng)籌層次比“我”(省級(jí))低，“我”(省級(jí))就有權(quán)繼續(xù)讓“我”的下一級(jí)政府永遠(yuǎn)承擔(dān)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌責(zé)任。1991年國(guó)務(wù)院就頒布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)33號(hào))，指出“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。但是，22年過(guò)去了，統(tǒng)籌層次依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。
造成“上一級(jí)政府”推諉的原因可能有很多，主要有兩個(gè)。
第一，由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)決定�，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)統(tǒng)籌部分是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)下，統(tǒng)籌層次越高，越不利于制度的財(cái)務(wù)平衡，信息就越不對(duì)稱，很容易出現(xiàn)逆向選擇。具體說(shuō)就是，一旦提高統(tǒng)籌層次，下級(jí)政府的積極性會(huì)下降，基金征繳收入就容易減少，同時(shí)，養(yǎng)老金支出就容易擴(kuò)大。比如，某市退休人員是100萬(wàn)，一旦提高到省級(jí)統(tǒng)籌，可能一夜之間就變成110萬(wàn)，各省市如果都出現(xiàn)這種虛報(bào)的道德風(fēng)險(xiǎn)，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)將大大增多，也就意味著支出增加。這“一多一少”可能會(huì)導(dǎo)致制度收支出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，所形成的缺口最終仍需財(cái)政來(lái)填補(bǔ)。所以，在外部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡條件下，統(tǒng)籌層次低有低的好處。
第二，財(cái)政分灶吃飯?bào)w制下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)權(quán)事權(quán)不明晰�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，縣級(jí)以上財(cái)政均有義務(wù)補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)，這樣，省、市(地)、縣三級(jí)政府都可以轉(zhuǎn)移支付，加上中央政府，等于四級(jí)政府都有責(zé)任。其實(shí)，這又等于很模糊。四級(jí)政府都想逃避責(zé)任，同時(shí)，又都想管理基金。最終，只能是以管理繳費(fèi)形成的養(yǎng)老基金作為條件，把統(tǒng)籌責(zé)任放在“下級(jí)”身上吧。于是，統(tǒng)籌層次就成了一個(gè)博弈的結(jié)果，統(tǒng)籌層次低就保留到了現(xiàn)在。
目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次
養(yǎng)老金制度是中央政府的責(zé)任，任何一個(gè)國(guó)家都一樣，還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是由地方政府征收，地方政府發(fā)放的。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的舉辦人只能是中央政府，而不是地方政府，這一點(diǎn)是沒(méi)有任何含糊。所以，在中國(guó)，應(yīng)該明確實(shí)現(xiàn)中央水平的統(tǒng)籌層次�！渡鐣�(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該實(shí)行全國(guó)水平的統(tǒng)籌，其他險(xiǎn)種實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。
既然“上一級(jí)政府”向“下一級(jí)政府”推諉統(tǒng)籌層次的原因有兩個(gè)，解決這兩個(gè)問(wèn)題的辦法也有兩個(gè)。
第一，解決社會(huì)統(tǒng)籌與二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的沖突問(wèn)題。比如，可采取改變制度結(jié)構(gòu)的辦法來(lái)規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)多繳多得的激勵(lì)因素，擴(kuò)大名義賬戶的比例等等，但更多地表現(xiàn)為政治問(wèn)題，只要政治的和行政的指令強(qiáng)制執(zhí)行，還是能夠執(zhí)行下去的，政府會(huì)有很多風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。一步一步地從省級(jí)統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌更穩(wěn)妥，但一步到位實(shí)現(xiàn)在全國(guó)統(tǒng)籌也不是沒(méi)有可行性的。
1935年美國(guó)通過(guò)《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也十分明顯。從城市化率看，1935年美國(guó)城鎮(zhèn)化率大概是55%左右，與今天中國(guó)差不多；從二元結(jié)構(gòu)情況看，發(fā)達(dá)的核心工業(yè)地帶從波士頓和巴爾的摩開(kāi)始，向西一直延伸到圣·路易斯和圣·保羅，幾乎集中了所有的制造業(yè)和社會(huì)財(cái)富，紡織城、鋼鐵城、制鞋城、陶瓷城等，幾乎聚集了全國(guó)三分之二的城鎮(zhèn)人口；相比之下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)是以提供棉花、木材、礦石、牛肉等初級(jí)產(chǎn)品為主的廣袤的南方大平原和西部地區(qū)，由此形成了美國(guó)初級(jí)產(chǎn)品和制造產(chǎn)品的商品交換二元格局。它與今天我國(guó)的東、中、西部地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)有很多相似之處。美國(guó)建立的制度就是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，但美國(guó)人還是堅(jiān)持下來(lái)了；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，美國(guó)1935年人口為1.272億，按1992年價(jià)格計(jì)算，當(dāng)時(shí)的GDP總量為6984億美元(時(shí)價(jià)731億美元)，人均GDP僅為5488美元(時(shí)價(jià)575美元)，跟中國(guó)今天的發(fā)展水平也差不多。所以，關(guān)于“上一級(jí)政府”推諉的動(dòng)機(jī)還是可以遏制的，還沒(méi)到房地產(chǎn)價(jià)格的程度。
第二，既然認(rèn)識(shí)到由于權(quán)責(zé)不清，缺乏立法，造成上級(jí)欺負(fù)下級(jí)的現(xiàn)象，所以，有必要分清責(zé)任，厘清邊界，把養(yǎng)老金的事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一起來(lái)。省級(jí)統(tǒng)籌無(wú)疑是一個(gè)過(guò)渡，全國(guó)統(tǒng)籌才是目標(biāo)。
當(dāng)務(wù)之急是要以立法的名義，將中央政府的養(yǎng)老責(zé)任明確起來(lái)，財(cái)權(quán)也全部劃到中央政府手里，由中央政府負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的資金，這樣，縣級(jí)以上政府就無(wú)須將養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，縣級(jí)政府也無(wú)須“給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”了，地方政府不管征收，全部上繳中央，責(zé)任由中央來(lái)承擔(dān)。否則，沒(méi)有這些明確的責(zé)任劃分，提高統(tǒng)籌層次將永遠(yuǎn)是葉公好龍�！�(作者系中國(guó)社科院世界社保研究中心主任)