底特律，美國密歇根州最大的城市，曾經(jīng)是眾所周知的美國汽車工業(yè)王國。2010年，美國人口普查局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)?shù)厝丝跒?13777人，列全美第18大城市。2013年7月18日，該市因財(cái)政困難無法自救而根據(jù)美國《破產(chǎn)法》向美國聯(lián)邦法院申請破產(chǎn)保護(hù)，成為美國歷史上最大的申請破產(chǎn)保護(hù)的城市。
自上世紀(jì)50年代中期以來，美國有60多個縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村破產(chǎn)，但大城市申請破產(chǎn)的情況非常罕見，像底特律這樣擁有全球知名度和輝煌歷史的大城市申請破產(chǎn)，更是美國歷史上的第一遭。但是，底特律破產(chǎn)最終能否成行，還要取決于能否通過層層法律關(guān)，由于破產(chǎn)涉及大量事務(wù)，影響大量的債權(quán)人，法律程序?qū)惓?fù)雜、漫長。
180多億美元債務(wù)問題難解 底特律破產(chǎn)法律之路依然漫長
美國是法治國家。市政府破產(chǎn)這樣的大事自然也無法擺脫和法律的干系。從報(bào)道來看，許多媒體和底特律政府一樣迫切，已經(jīng)開始憧憬重建后底特律的美景。不過，從一開始，底特律的破產(chǎn)之路就充滿了法律爭斗，在美景到來之前，底特律必將先經(jīng)歷一番混亂和痛苦。
7月18日，底特律剛宣布破產(chǎn)，次日，密歇根州巡回法庭法官羅斯瑪麗·阿奎麗娜就表示，底特律遞交的破產(chǎn)保護(hù)申請要求未經(jīng)授權(quán)且違背了憲法和法律。阿奎麗娜在判詞中說，依據(jù)密歇根州憲法，州長無權(quán)“削減養(yǎng)老金”，因此州長斯奈德所簽法令內(nèi)容違反州憲法。阿奎麗娜的裁決剛公布，密歇根州總檢察長比爾-舒爾特立刻表示，將對這個裁決提出上訴，并尋求密歇根州上訴庭的緊急裁決。他同時要求將羅斯瑪麗·阿奎麗娜法官的命令押后以等待上訴結(jié)果。底特律破產(chǎn)的法律爭斗拉開了序幕。
四天后的22日上午，針對工會組織、養(yǎng)老基金和退休市民在內(nèi)的一些債權(quán)人提出阻止底特律市政府申請破產(chǎn)保護(hù)的訴訟案，美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院法官史蒂文·羅茲，在位于該市的密歇根州東區(qū)法院的首次聽證會上做出判決，宣布永久凍結(jié)上述訴訟案，并初步允許市政府可以依據(jù)《破產(chǎn)法》第九章繼續(xù)其破產(chǎn)保護(hù)申請程序。
羅茲表示，債權(quán)人不得再向地方法院提起有關(guān)訴訟，但可以繼續(xù)在羅茲法官的法庭上提起上訴。他表示，所有有關(guān)破產(chǎn)的細(xì)節(jié)都必須在破產(chǎn)法庭上解決。同時，羅茲表示，法庭不會作出任何有關(guān)底特律市是否符合《破產(chǎn)法》第九章中規(guī)定的債務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)的裁決，同時也不會裁定市政府申請破產(chǎn)保護(hù)一事是否違反密歇根州相關(guān)法律。他還拒絕評論該市的破產(chǎn)保護(hù)申請一案何時最終能獲得通過。
債權(quán)人對判決結(jié)果紛紛表示不滿。在他們看來，地方法院有權(quán)依據(jù)地方憲法作出決定，退休人員的權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到地方憲法的保護(hù)。
當(dāng)?shù)貢r間8月2日，底特律申請破產(chǎn)第二場聽證會舉行。羅茲就其7月30日提出的破產(chǎn)時間表征求各方意見，并批準(zhǔn)成立一個債權(quán)人委員會。
聽證會上，底特律市政代理律師戴維·海曼表示希望加速破產(chǎn)進(jìn)程。他表示：“不管我們等多久，事實(shí)都不會改變了。因此，我們希望能在年底前遞交債務(wù)重組計(jì)劃”。但是工會則要求調(diào)整破產(chǎn)申請時間表，以便債權(quán)人委員會圓滿組建，能與市政府展開談判。
債權(quán)人委員會由隸屬于美國司法部的“破產(chǎn)受托人”丹尼爾·麥克德莫特組建。麥克德莫特8月1日在遞交的法庭文件中表示，如果債權(quán)人委員會缺乏足夠代表，聯(lián)邦破產(chǎn)法院可以要求他變更委員會成員結(jié)構(gòu)。但據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，工會已對此委員會表示反對。工會認(rèn)為，債權(quán)人委員會成員當(dāng)中應(yīng)有工會代表。
底特律的破產(chǎn)仍在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，然而，這個城市最終能否適用《破產(chǎn)法》，順利實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)保護(hù)，仍無最終定數(shù)。因?yàn)椋鶕?jù)羅茲的時間表，要從10月23日起，才開始進(jìn)行底特律是否具備申請破產(chǎn)保護(hù)資格的庭審。
在此，我們不妨先了解一下美國有關(guān)破產(chǎn)的法律體系和美國的《破產(chǎn)法》。
美國憲法規(guī)定，聯(lián)邦與各州之間實(shí)行分權(quán)制。破產(chǎn)立法屬聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍，破產(chǎn)司法亦然。在美國全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的美國破產(chǎn)法法典由聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)——美國國會制定，并由美國破產(chǎn)法院負(fù)責(zé)相關(guān)司法事宜。任何州法院均不得審理破產(chǎn)案件，但聯(lián)邦破產(chǎn)法典中關(guān)于債務(wù)人財(cái)產(chǎn)豁免的具體數(shù)額和內(nèi)容，則由各州通過州立法予以確定。
此外，美國的破產(chǎn)法院系民事法院而非刑事法院。只有在破產(chǎn)案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)債權(quán)人或債務(wù)人的行為涉嫌構(gòu)成犯罪，破產(chǎn)法官才會將案件移送美國聯(lián)邦地區(qū)法院。
全美國共有約100個聯(lián)邦地區(qū)法院。破產(chǎn)法院系每個地區(qū)法院的一個單位(部分)。根據(jù)法律規(guī)定，聯(lián)邦地區(qū)法院對與破產(chǎn)有關(guān)的一切事項(xiàng)和爭議均有管轄權(quán)。在實(shí)際操作中，聯(lián)邦地區(qū)法院幾乎毫無例外地將破產(chǎn)事項(xiàng)和破產(chǎn)爭議交付破產(chǎn)法院審理，由破產(chǎn)法院決定誰勝誰負(fù)。當(dāng)事人對破產(chǎn)法院的裁判不服，可向聯(lián)邦地區(qū)法院上訴。破產(chǎn)法官由聯(lián)邦上訴法院任命。
1978年，破產(chǎn)改革法賦予聯(lián)邦法院對破產(chǎn)案件的專屬管轄，提高了法官在破產(chǎn)程序中的地位，突出了破產(chǎn)受托人的作用，引進(jìn)了破產(chǎn)無溯及主義，創(chuàng)立了撤銷權(quán)制度，豐富了抵銷、待履行的合同以及律師、破產(chǎn)受托人的賠償?shù)认嚓P(guān)制度，強(qiáng)調(diào)了公司重整程序，并完善了破產(chǎn)免責(zé)和財(cái)產(chǎn)豁免等保護(hù)債務(wù)人的制度，以及重申政府不得因破產(chǎn)而歧視債務(wù)人等。該法于1979年10月施行，又被稱為1979年破產(chǎn)法典。
底特律就是按照美國《破產(chǎn)法》第九章申請破產(chǎn)保護(hù)的。這部《破產(chǎn)法》對企業(yè)、個人和市政破產(chǎn)問題都有相關(guān)章節(jié)和條款涉及。第九章涉及的是市政當(dāng)局債務(wù)的調(diào)整，是美國城市申請破產(chǎn)保護(hù)的依據(jù)。根據(jù)這一章的條款，如果申請破產(chǎn)保護(hù)成功，底特律就可以就進(jìn)行有關(guān)破產(chǎn)的一系列操作。
在實(shí)際破產(chǎn)程序中，除了需要依據(jù)美國《破產(chǎn)法》第九章外，城市申請破產(chǎn)還需經(jīng)所在州同意。底特律案中，底特律緊急財(cái)政管理人凱文·奧爾是在獲得密歇根州州長理查德·斯奈德授權(quán)的情況下，向聯(lián)邦法院申請底特律破產(chǎn)保護(hù)的，從這點(diǎn)看是沒有問題的。
不過巡回法庭法官阿奎麗娜的裁決也不是無根無據(jù)的。據(jù)報(bào)道，依照美國城市破產(chǎn)慣例，超過180億美元的債務(wù)重組計(jì)劃需經(jīng)由一定比例的債權(quán)人批準(zhǔn)。
然而，分析指出，阿奎麗娜的裁決是在底特律正式提出破產(chǎn)申請后作出，可能無法叫停破產(chǎn)申請程序或促使底特律撤回申請。法律專家還表示，美國《破產(chǎn)法》規(guī)定，債務(wù)人一旦自愿提出破產(chǎn)申請，為保護(hù)債務(wù)人，暫時阻止債權(quán)人以法律訴訟向債務(wù)人追索債務(wù)的“自動中止”程序立即生效，因此阿奎麗娜的裁決為時過晚。
底特律政府顯然非常迫切希望通過法律程序解決債務(wù)問題。凱文·奧爾19日曾表示：“破產(chǎn)給了我們喘息的空間，我們幾乎每周都要被起訴，我祈求這一切不要再發(fā)生。”而根據(jù)法律，如果底特律申請破產(chǎn)保護(hù)成功，就可以阻止債權(quán)人討債或提起訴訟。在破產(chǎn)保護(hù)期內(nèi)，債權(quán)人不得對政府提起民事訴訟追訴債務(wù)。
不過，即便10月份開始的庭審中，底特律破產(chǎn)保護(hù)申請的資格獲綠燈通過，該市的破產(chǎn)申請程序也只是掃清了第一個重要障礙，接下來市政府如何與債權(quán)人解決高達(dá)180多億美元的債務(wù)問題仍非易事，法律爭斗將是未來很長一段時間內(nèi)市政府必須面對的現(xiàn)實(shí)。
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7月18日，美國底特律緊急財(cái)政管理人凱文·奧爾(右)在底特律出席新聞發(fā)布會。奧爾當(dāng)天獲密歇根州州長里克·斯奈德授權(quán)，向位于底特律的美國破產(chǎn)法院遞交破產(chǎn)申請。新華社/美聯(lián)
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巨額退休人員福利壓垮底特律 政府破產(chǎn)意在合法躲避債務(wù)
飽受六十年財(cái)政困擾的底特律申請破產(chǎn)說到底還是為了合法地躲避債務(wù)，能躲多少算多少。因此，底特律的破產(chǎn)誰將成為受害者也是受人關(guān)注的問題，底特律是否符合破產(chǎn)資格之爭也反映了這個問題的尖銳性。
美國法律規(guī)定，除非面臨自然災(zāi)害，否則禁止聯(lián)邦政府對州和地方政府實(shí)施直接救援。因此，底特律市政府得到聯(lián)邦政府救助的可能性幾近于零，所有債務(wù)和支出都需要靠借債償還，一旦債臺高筑，破產(chǎn)就成為一個無法躲避的選擇。而美國聯(lián)邦政府對于底特律救援不感興趣也就不必大驚小怪了。
既然聯(lián)邦政府不出手，那么底特律的10萬名債務(wù)人會得到什么樣的結(jié)果呢？
底特律的長期債務(wù)已經(jīng)超過185億美元，凱文·奧爾表示，底特律市每一美元的財(cái)政收入中，就有38美分用于償債，而到2017年，這一數(shù)字將上升到65美分。
仔細(xì)看一下底特律的債務(wù)結(jié)構(gòu)，債務(wù)中無擔(dān)保債務(wù)比重很高，為110億美元，其中60億美元是退休人員的健康保險(xiǎn)和其他福利，30多億美元是退休金，還有5.3億美元是一般責(zé)任債券，歐洲銀行也持有10億美元的無擔(dān)保債務(wù)。通常，無擔(dān)保債權(quán)，在對擔(dān)保物品清償擔(dān)保債權(quán)人債務(wù)后，以及清償破產(chǎn)費(fèi)用后才開始清償。因此，這些無擔(dān)保債務(wù)在破產(chǎn)案中風(fēng)險(xiǎn)最大。
7月19日，評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)警告稱，底特律一般責(zé)任債券的投資者可能無法及時或全數(shù)得到償付，盡管該市政府承諾用稅收還債。
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事實(shí)上，底特律政府債券的價(jià)格早就開始持續(xù)貶值，持有這些債券的歐洲銀行界以及美國的金融機(jī)構(gòu)早就已經(jīng)開始承擔(dān)損失。無論美國聯(lián)邦法院是否批準(zhǔn)底特律的破產(chǎn)申請，底特律的債權(quán)人勢必將進(jìn)一步承擔(dān)損失。當(dāng)然，如果破產(chǎn)申請通過，底特律可進(jìn)入有序破產(chǎn)程序。如果破產(chǎn)申請被否，在底特律政府沒有償債能力的情況下，債權(quán)人同樣需要通過同底特律政府的談判來重新定價(jià)所持債券。
據(jù)美國破產(chǎn)協(xié)會統(tǒng)計(jì)，自2007年到2011年，共有41個美國市政府申請了破產(chǎn)保護(hù)。不過，政府破產(chǎn)后不能像公司一樣清算資產(chǎn)，而是需要和債權(quán)人協(xié)商，進(jìn)行債務(wù)重組，否則沒有公共服務(wù)部門，社會就會癱瘓。但是，政府破產(chǎn)可以拍賣一些政府資產(chǎn)用于還債。底特律也不會例外。
在申請破產(chǎn)保護(hù)后，底特律的資產(chǎn)會被自動凍結(jié)，以償還底特律市的債務(wù)，而底特律會繼續(xù)付款給擔(dān)保債權(quán)持有人。凍結(jié)的資產(chǎn)還包括清償城市訴訟費(fèi)用(包括來自工會和養(yǎng)老金部門官員的訴訟)。在提交重組方案這段時間內(nèi)，破產(chǎn)法庭會允許底特律重組其運(yùn)行機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)負(fù)債表。整個城市預(yù)算面臨被削減，裁員、整合并出售資產(chǎn)、削減工會合同、發(fā)行債券等手段將用來減少債務(wù)。在獲得足夠多支持的情況下，重組方案才可以被提交至投票環(huán)節(jié)，從而使底特律擺脫破產(chǎn)境地。否則，法院會判決底特律市繼續(xù)游說債權(quán)人或者判決執(zhí)行“強(qiáng)行批準(zhǔn)”程序，將底特律破產(chǎn)。根據(jù)報(bào)道，此前執(zhí)行破產(chǎn)保護(hù)的美國城市大多花費(fèi)了數(shù)年的時間才完成了這一過程。
有趣的是底特律的部分市政債現(xiàn)在反倒成了一些對沖基金的心頭之好。早在2009年初，底特律市政債就已經(jīng)是垃圾債，絕大部分普通投資者也已拋售了持有的市政債。今年6月12日，標(biāo)準(zhǔn)普爾把底特律市政債評級從B級打入了CCC-級地獄，兩天后，由于融資困難，底特律市公開宣布到期的部分市政債違約。
根據(jù)底特律正式提交破產(chǎn)保護(hù)前，凱文·奧爾提議的市政府與債權(quán)人重整債務(wù)的方案，債權(quán)人一美元的投資可獲得10美分的補(bǔ)償，這意味著最初的債權(quán)人將蒙受重大損失，不過，據(jù)CNN Money報(bào)道，很多對沖基金，特別是那些專注于投資受困或者破產(chǎn)企業(yè)的對沖基金正爭相押注底特律債券。因?yàn)閷_基金經(jīng)理們堅(jiān)信，這些市政債券有政府和保險(xiǎn)公司作支撐，未來仍可以支付利息。不過，底特律的債務(wù)中，只有82億美元的債券可供交易。在可供交易的市政債中，有14億美元是用來為底特律的養(yǎng)老金體系融資的負(fù)債，屬于最優(yōu)先級，這部分成了搶手貨。
當(dāng)然，如果底特律所在的密歇根州出面為底特律市的垃圾市政債埋單，2009年以來在垃圾債市場低價(jià)收購底特律市政債的這些投機(jī)者就會大賺一筆。然而，據(jù)分析，這種可能性不大。
從債權(quán)人結(jié)構(gòu)看，底特律欠退休人員的錢占底特律總債務(wù)的大頭。根據(jù)破產(chǎn)申請文書，底特律有超過10萬名債主，包括退休工人、公務(wù)員、銀行和企業(yè)、財(cái)產(chǎn)持有者。其中，最大的債主為兩大公共雇員養(yǎng)老基金——底特律公務(wù)員退休管理系統(tǒng)持有20億美元，警察與火警局退休管理系統(tǒng)持有14億美元。
美國《財(cái)富》雜志7月26日文章認(rèn)為，底特律問題癥結(jié)之所在就是其巨額的退休人員福利支出�！敦�(cái)富》表示，若是底特律無法增加新的收入來源，那就必須要減少支出。但目前，底特律的城市公共服務(wù)支出已經(jīng)降到一個極低的水平，無法在這方面做出大幅度的削減。這就意味著底特律必須削減占其預(yù)算42%的福利支出。文章預(yù)計(jì)，拖欠退休工人福利支出的總規(guī)模為150億美元，包括政府已經(jīng)承諾給退休工人的養(yǎng)老金，醫(yī)療保健等其它福利。而前文已經(jīng)分析過，大約90億左右是無擔(dān)保的。
底特律申請破產(chǎn)保護(hù)前，曾試圖通過債務(wù)減記的方式來避免破產(chǎn)，但遭到債權(quán)人抵制。不過，申請破產(chǎn)保護(hù)后，底特律債權(quán)人不得為索債針對城市作出任何集體法律行動。但市政府仍面臨在未來階段說服投資人接受投資縮水，說服工會接受裁員減薪，接受養(yǎng)老金延緩支付，變賣資產(chǎn)等任務(wù)。而工會將因底特律申請破產(chǎn)保護(hù)而喪失對此提起訴訟的權(quán)利并迫使其與政府合作，達(dá)成妥協(xié)。
據(jù)報(bào)載，紐約投資公司ConvergEx首席戰(zhàn)略規(guī)劃師尼古拉斯·克拉分析指出，針對底特律的困境，有“修復(fù)、關(guān)閉或者出售”三種解決之道�！靶迯�(fù)”意味著通過破產(chǎn)廢除該市原有的法律義務(wù)，“關(guān)閉”意味著調(diào)整該城市的管理策略以適應(yīng)小規(guī)模的人口，“出售”意味著該市需要處置一些資產(chǎn)。根據(jù)這一思路，如果第一種道路成為現(xiàn)實(shí)，該市原有法律義務(wù)被廢除，退休人員等的福利勢必受到極大影響。
根據(jù)現(xiàn)階段情況判斷，如果底特律申請破產(chǎn)保護(hù)獲批，一些市政資產(chǎn)可能遭變賣以清償債務(wù)。不過，法官和債權(quán)人無權(quán)強(qiáng)迫城市清算資產(chǎn)，決定權(quán)還在市政或緊急財(cái)政管理人手中。
破產(chǎn)法律程序復(fù)雜 全部完成或?qū)⒀永m(xù)數(shù)年
冰凍三尺，非一日之寒。底特律已經(jīng)飽受財(cái)政問題困擾六十年，走完整個破產(chǎn)程序恐怕也將耗時長久。在美國，即便是一般的商業(yè)性破產(chǎn)案件，通常需一年半的時間才能審結(jié)。美國之前申請破產(chǎn)的亞拉巴馬州杰斐遜縣和加利福尼亞州的斯托克頓，申請破產(chǎn)程序歷時超過1年，一些相關(guān)事項(xiàng)甚至持續(xù)至今。
英國廣播公司報(bào)道，專家預(yù)計(jì)，底特律這場關(guān)于債務(wù)的法律戰(zhàn)將拖延數(shù)年，并將花費(fèi)數(shù)千萬美元。
凱文·奧爾7月18日在新聞發(fā)布會上說，他希望明年夏季或秋季底特律能“走出”破產(chǎn)。路透的報(bào)道稱，奧爾設(shè)定的時間是2014年9月份。不過，據(jù)報(bào)道，美國當(dāng)?shù)匾恍┦姓飘a(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜艺J(rèn)為，由于城市破產(chǎn)涉及的議題、相關(guān)方和法律程序眾多，要在上述時間內(nèi)完成可能性不大。
7月30日，史蒂文·羅茲法官，就底特律申請破產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵時間點(diǎn)提出建議：8月19日前，債權(quán)人所有反對底特律具備申請破產(chǎn)保護(hù)資格的動議應(yīng)予提交；10月23日開始，進(jìn)行底特律是否具備申請破產(chǎn)保護(hù)資格的庭審；2014年3月1日前，底特律是否需要遞交債務(wù)重組計(jì)劃。
從這個時間表上看，凱文·奧爾的愿望似乎還是略微急迫了些。
哥倫比亞廣播公司當(dāng)?shù)貢r間8月3日的報(bào)道說，底特律希望在今年年底就提交債務(wù)重組計(jì)劃，報(bào)道評論說，底特律的想法非常激進(jìn)。
據(jù)國內(nèi)媒體報(bào)道，中國政法大學(xué)教授李曙光表示，由于程序比較復(fù)雜，特別是債權(quán)人能否認(rèn)同債務(wù)償還方式等，時間會比較久。一般來說，重組一個城市的債務(wù)，對于底特律這樣一座大城市而言，最少需要半年甚至是一年以上的時間。因?yàn)樯婕暗竭�債的問題，最終全部破產(chǎn)程序走完，需要5年至10年的時間。
看來，底特律破產(chǎn)決不會像“按下電腦重啟鍵”那么簡單，快捷。
