中儲(chǔ)糧河南分公司系統(tǒng)110人涉案的系列案件，揭開(kāi)了中儲(chǔ)糧系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的巨大漏洞。如何改進(jìn)完善我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度，仍需各方認(rèn)真研究探討
《瞭望》新聞周刊記者了解到，近期檢察機(jī)關(guān)在中儲(chǔ)糧河南分公司系統(tǒng)挖出110名“碩鼠”，查出利用國(guó)家“托市糧”收購(gòu)政策，以空買(mǎi)空賣(mài)“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，騙取國(guó)家糧食資金7億多元，收受賄賂、貪污挪用糧食資金等系列案件，揭開(kāi)了中儲(chǔ)糧系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的巨大漏洞。
2011年11月，中儲(chǔ)糧周口直屬庫(kù)原主任喬建軍攜款3億多元外逃，河南省檢察機(jī)關(guān)立即介入偵查，查明2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結(jié)，讓糧商銷(xiāo)售糧庫(kù)中的儲(chǔ)備轉(zhuǎn)換糧，或虛報(bào)“托市糧”收購(gòu)數(shù)量，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金和差價(jià)補(bǔ)貼。賣(mài)糧款和收購(gòu)資金五筆共計(jì)2.37億元未入糧庫(kù)賬戶，而是直接轉(zhuǎn)入其指定的個(gè)人賬戶，經(jīng)地下錢(qián)莊流出境外。
在查辦喬建軍案件的過(guò)程中，河南省檢察院不斷收到有關(guān)中儲(chǔ)糧河南分公司的舉報(bào)材料，越查線索越多，目前已立案查辦110人。其中涉及中儲(chǔ)糧河南分公司干部員工81人，包括中儲(chǔ)糧河南分公司原總經(jīng)理李長(zhǎng)軒、原副總經(jīng)理?xiàng)詈杲埽约?6名直屬糧庫(kù)主任等處級(jí)干部。目前，系列案件中，有一部分已經(jīng)法院審理判決，例如中儲(chǔ)糧河南分公司原總經(jīng)理李長(zhǎng)軒近日以受賄1407.9萬(wàn)元，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明893.6萬(wàn)余元，被判處無(wú)期徒刑。還有多起案件正在偵辦過(guò)程中。
據(jù)河南省檢察院反貪局介紹，查辦的中儲(chǔ)糧河南分公司系列案件有五個(gè)顯著特征。一是犯罪主體集中，81人中，糧庫(kù)主任和財(cái)務(wù)人員占九成；二是犯罪主要環(huán)節(jié)是在“托市糧”收儲(chǔ)和儲(chǔ)備糧輪換銷(xiāo)售、建庫(kù)收庫(kù)、虧庫(kù)漲庫(kù)過(guò)程中貪污、挪用糧食資金；三是作案隱蔽、專業(yè)性強(qiáng)，糧庫(kù)主任與財(cái)務(wù)人員直接操作，不通過(guò)專業(yè)化偵查手段很難查獲；四是窩案串案居多，幾乎全都是家族犯罪、關(guān)聯(lián)犯罪的窩案串案；五是涉案金額巨大，5人涉案金額超過(guò)1000萬(wàn)元，10人超過(guò)500萬(wàn)元。
國(guó)家糧庫(kù)變成“家天下”
按照2000年中儲(chǔ)糧總公司組建時(shí)國(guó)務(wù)院的批復(fù)意見(jiàn)，省級(jí)分公司作為中儲(chǔ)糧總公司的派出機(jī)構(gòu)對(duì)下屬糧庫(kù)的人、財(cái)、物實(shí)施管理。剖析這一系列案件可見(jiàn)，這種相對(duì)獨(dú)立、缺少外部地方橫向監(jiān)督的“垂直管理”，一旦“一把手”出問(wèn)題，上行下效，造成的管理混亂極其嚴(yán)重。
從2000年9月中儲(chǔ)糧河南分公司組建，到2012年12月9日被檢察機(jī)關(guān)查處，李長(zhǎng)軒擔(dān)任河南分公司總經(jīng)理長(zhǎng)達(dá)12年，河南分公司已經(jīng)成為李長(zhǎng)軒的“家天下”。據(jù)檢察機(jī)關(guān)查證，李長(zhǎng)軒受賄貪污1407.9萬(wàn)元，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明893.6萬(wàn)元。其妻子及一名情婦也成為其同案犯，分別被判處七年和八年有期徒刑。其另一名情婦中儲(chǔ)糧河南分公司原副總經(jīng)理?xiàng)詈杲芤蛏嫦迂澪�、受賄上千萬(wàn)元正等待審判。
判決書(shū)中列舉了李長(zhǎng)軒收受65人賄賂的事實(shí)，其中最醒目的是，25個(gè)行賄人是中儲(chǔ)糧河南分公司下屬的各市、縣直屬糧庫(kù)的負(fù)責(zé)人，逢年過(guò)節(jié)，他們以公款行賄，行賄總額超過(guò)300萬(wàn)元。
如漯河、信陽(yáng)、南陽(yáng)、周口、濮陽(yáng)、鄧州、延津、夏邑等直屬庫(kù)負(fù)責(zé)人行賄都在6次以上；最多的沈丘直屬庫(kù)原主任張懷君23次向李行賄190.3萬(wàn)元。一個(gè)十余次向李長(zhǎng)軒行賄的糧庫(kù)主任說(shuō)：“人事提拔、調(diào)動(dòng)，資金劃撥等大權(quán)都在他手上。為了得到關(guān)照，送"過(guò)節(jié)費(fèi)"已是家常便飯。前些年是一次三五千，這幾年都是一次一萬(wàn)元�！�
接受“過(guò)節(jié)費(fèi)”習(xí)以為常的李長(zhǎng)軒，從下屬糧庫(kù)“借”錢(qián)也如同拿自家的錢(qián)。卷宗顯示，2002年、2007年，李長(zhǎng)軒兩次個(gè)人用錢(qián)向張懷君借80萬(wàn)元。李長(zhǎng)軒只還了20萬(wàn)元，其余60萬(wàn)元都由張懷君從下屬公司走賬報(bào)銷(xiāo)。
上梁不正下梁歪。上行下效，各糧庫(kù)主任紛紛效仿李長(zhǎng)軒，并有過(guò)之而無(wú)不及，糧庫(kù)基本上都成了糧庫(kù)主任的“家天下”。目前已有16名糧庫(kù)主任落馬。漯河直屬庫(kù)原主任李某涉嫌貪污700多萬(wàn)元、受賄1000多萬(wàn)元、挪用上億元；許昌直屬庫(kù)原主任何某，兩年內(nèi)，僅其個(gè)人用公款開(kāi)支消費(fèi)就達(dá)2000萬(wàn)元，日均超過(guò)3萬(wàn)元，造成糧庫(kù)巨額虧損；
沈丘直屬庫(kù)原主任張懷君貪污受賄數(shù)百萬(wàn)元……
“制度就像一個(gè)籠子，但是拿鑰匙的人不管事，再好的籠子也形同虛設(shè)�！币晃簧嫦迂澪鄣募Z庫(kù)主任在接受調(diào)查時(shí)這樣反思和供述。
河南省檢察院檢察長(zhǎng)蔡寧指出，對(duì)中儲(chǔ)糧河南分公司系統(tǒng)“一把手”缺乏監(jiān)督，制度不健全，是導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)層蛻化變質(zhì)，形成窩案串案的重要原因。
28億斤“轉(zhuǎn)圈糧”騙取7億元國(guó)家糧食資金
案件偵辦中，河南省檢察院組織了24名專業(yè)審計(jì)人員，對(duì)中儲(chǔ)糧河南分公司部分直屬庫(kù)的賬目進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月的審計(jì)，一舉揭開(kāi)了利用“轉(zhuǎn)圈糧”騙取國(guó)家巨額糧食資金的內(nèi)幕。
從2006年起，為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家出臺(tái)了“托市糧”收購(gòu)政策，即在市場(chǎng)糧價(jià)偏低時(shí)，國(guó)家以高于市場(chǎng)價(jià)的“托市價(jià)”收購(gòu)農(nóng)民手中的糧食。
肩負(fù)國(guó)家糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備和平抑糧價(jià)穩(wěn)定市場(chǎng)兩項(xiàng)重任的中儲(chǔ)糧系統(tǒng)，承擔(dān)托市糧收購(gòu)任務(wù)，同時(shí)也享有國(guó)家專項(xiàng)的政策優(yōu)惠。即每收購(gòu)一噸“托市糧”可獲得收購(gòu)手續(xù)費(fèi)50元、保管費(fèi)86元，陳糧輪換銷(xiāo)售手續(xù)費(fèi)30元，還有差價(jià)補(bǔ)貼。中儲(chǔ)糧河南分公司一些人把這種優(yōu)惠政策當(dāng)成了個(gè)人謀利的工具。
為方便農(nóng)民售糧，中儲(chǔ)糧總公司允許有資質(zhì)的民營(yíng)糧食企業(yè)參與“托市糧”收購(gòu)。為了進(jìn)入“托市糧收儲(chǔ)企業(yè)名單”，賺取國(guó)家的補(bǔ)貼和糧食保管費(fèi)，很多民營(yíng)糧商不惜重金向李長(zhǎng)軒及各直屬庫(kù)主任等關(guān)鍵人物行賄。李長(zhǎng)軒受賄金額中就有300多萬(wàn)元來(lái)自幾十名各類(lèi)糧商。最多時(shí)，河南小麥托市收購(gòu)的企業(yè)糧庫(kù)庫(kù)點(diǎn)增加到4200多個(gè)。
而糧庫(kù)負(fù)責(zé)人與糧商勾結(jié)，玩起“轉(zhuǎn)圈糧”游戲，騙取國(guó)家糧食資金。手段之隱蔽，數(shù)額之大，更令人震驚。
按慣例，每年收購(gòu)新糧前，糧庫(kù)要進(jìn)行陳糧輪換，賣(mài)出陳糧，騰出庫(kù)容收儲(chǔ)新糧。一些糧庫(kù)負(fù)責(zé)人與糧商串通，由糧商辦理購(gòu)買(mǎi)陳糧手續(xù)，實(shí)質(zhì)上并非真正買(mǎi)；“托市糧”收購(gòu)時(shí)，糧庫(kù)偽造收購(gòu)農(nóng)民糧食的單據(jù)。檢察機(jī)關(guān)偵查中發(fā)現(xiàn)，有的糧庫(kù)存有成箱的農(nóng)民身份證復(fù)印件，專門(mén)用來(lái)偽造收購(gòu)憑證。這樣，賬目報(bào)表上一出一進(jìn)，糧庫(kù)賺到了國(guó)家每噸166元的手續(xù)費(fèi)和巨額糧食差價(jià)補(bǔ)貼，而實(shí)際上，在這樣的虛假交易中，糧庫(kù)的陳糧原地未動(dòng)，“托市糧”也沒(méi)有收購(gòu)。
據(jù)河南省檢察機(jī)關(guān)調(diào)查，中儲(chǔ)糧河南分公司51個(gè)下屬糧庫(kù)，至少有35個(gè)存在“轉(zhuǎn)圈糧”。最多的寧陵縣直屬庫(kù)4年“轉(zhuǎn)圈糧”3.6億斤，鄧州和滑縣直屬庫(kù)3年各“轉(zhuǎn)”了2億多斤。已查出河南各直屬糧庫(kù)“轉(zhuǎn)圈糧”28億斤，總價(jià)值28億多元，直接騙取的國(guó)家糧食資金超過(guò)7億元。
更深層的隱患是，“轉(zhuǎn)圈糧”使國(guó)家糧食儲(chǔ)備的家底變得撲朔迷離，直接危害國(guó)家糧食安全。按照中儲(chǔ)糧河南分公司2009年、2010年賬面顯示，當(dāng)年從農(nóng)民手中收購(gòu)了全省80%以上的糧食，而實(shí)際收購(gòu)量不到50%。據(jù)中儲(chǔ)糧河南分公司業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，中儲(chǔ)糧河南分公司每年存儲(chǔ)的糧食至少有1/6是“轉(zhuǎn)圈糧”。
建庫(kù)收庫(kù)、虧庫(kù)漲庫(kù)成慣用伎倆
據(jù)調(diào)查，中儲(chǔ)糧河南分公司此前的糧食存儲(chǔ)點(diǎn)70%是租用企業(yè)和民營(yíng)糧商的庫(kù)房。一些糧商大肆行賄，使自己的糧庫(kù)能參與“托市糧”收購(gòu)代儲(chǔ)業(yè)務(wù)，賺取國(guó)家的糧食收儲(chǔ)補(bǔ)貼。張懷君從直屬庫(kù)挪用公款230萬(wàn)元作為他和李長(zhǎng)軒建倉(cāng)庫(kù)的個(gè)人入股資金，每年分紅20萬(wàn)元。至案發(fā)時(shí)，兩人各獲紅利120萬(wàn)元。
比賺取國(guó)家糧食保管費(fèi)更快的賺“黑錢(qián)”的辦法，則是在建糧庫(kù)和收購(gòu)糧庫(kù)等環(huán)節(jié)上“啃”國(guó)家一口。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的糧庫(kù)在自建糧庫(kù)過(guò)程中，偷工減料，虛報(bào)庫(kù)容，甚至虛報(bào)根本不存在的糧庫(kù)，騙取國(guó)家建庫(kù)資金。周口一家企業(yè)自建一座糧庫(kù)，后來(lái)高價(jià)賣(mài)給中儲(chǔ)糧。在這個(gè)“收庫(kù)”過(guò)程中，李長(zhǎng)軒從這一企業(yè)獲得賄賂400多萬(wàn)元。其中的漏洞有多大，可想而知。
調(diào)查中，不少糧庫(kù)還通過(guò)虧庫(kù)和漲庫(kù)，蠶食國(guó)家糧食資金。河南中儲(chǔ)糧系統(tǒng)曾有4200多個(gè)企業(yè)代儲(chǔ)糧庫(kù)，由于監(jiān)管不嚴(yán)，有的糧庫(kù)糧食收購(gòu)入庫(kù)時(shí)缺斤短兩，存儲(chǔ)中被盜賣(mài)等導(dǎo)致的虧庫(kù)非常普遍。如漯河直屬庫(kù)下屬的一個(gè)代儲(chǔ)庫(kù)，2010年就被偷賣(mài)掉3萬(wàn)噸價(jià)值6000萬(wàn)元的小麥。據(jù)河南省檢察院反貪局掌握的情況，2011年，中儲(chǔ)糧河南分公司下屬各糧庫(kù)虧庫(kù)總數(shù)達(dá)26萬(wàn)噸。
更有甚者，通過(guò)往庫(kù)存糧食中加沙土等雜質(zhì)，制造漲庫(kù)，從中謀利。臨潁縣一個(gè)代儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)為彌補(bǔ)盜賣(mài)糧食形成的虧庫(kù)，向庫(kù)存糧食中摻雜使假，因摻沙數(shù)量過(guò)多，形成“漲庫(kù)”，即出庫(kù)數(shù)量超過(guò)了入庫(kù)數(shù)量。臨潁分庫(kù)原主任竟將多出的400噸變賣(mài)80萬(wàn)元，據(jù)為己有。這樣的案例，在中儲(chǔ)糧河南分公司下屬糧庫(kù)并非個(gè)案。
莫讓“垂直管理”變?yōu)楸O(jiān)守自盜
中儲(chǔ)糧河南分公司系統(tǒng)涉及110人的系列案件，暴露出了管理監(jiān)督上的諸多問(wèn)題。有關(guān)專家認(rèn)為，各方應(yīng)認(rèn)真研究探討如何改進(jìn)完善我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度。
這一系列案件突出暴露了中儲(chǔ)糧系統(tǒng)縱向監(jiān)督無(wú)力，橫向監(jiān)督缺失的嚴(yán)重問(wèn)題。
據(jù)李長(zhǎng)軒供述，他擔(dān)任分公司總經(jīng)理的十多年間，除了例行的會(huì)議、活動(dòng)和上報(bào)有關(guān)材料，中儲(chǔ)糧總公司很少過(guò)問(wèn)分公司人事、管理等方面的情況。有時(shí)也會(huì)派人下來(lái)檢查，基本上都是領(lǐng)著去幾個(gè)管理比較好的糧庫(kù)看看就走了。據(jù)河南分公司人員介紹，2008年，收到“轉(zhuǎn)圈糧”的舉報(bào)，中儲(chǔ)糧總公司也曾派審計(jì)人員在河南分公司多個(gè)糧庫(kù)展開(kāi)大規(guī)模的專項(xiàng)檢查，只查出一千多噸“轉(zhuǎn)圈糧”，最終不了了之。
正如李長(zhǎng)軒供述，省公司也很少過(guò)問(wèn)下屬各糧庫(kù)的情況。記者調(diào)查了解到，河南分公司作為中儲(chǔ)糧總公司派出機(jī)構(gòu)，不具有企業(yè)法人資格，下屬糧庫(kù)是獨(dú)立核算的企業(yè)法人，所以分公司對(duì)下屬糧庫(kù)主要是人事管理。在業(yè)務(wù)上，只有糧庫(kù)監(jiān)管、大塊資金的劃撥和報(bào)表統(tǒng)計(jì)，因此各糧庫(kù)在糧食購(gòu)銷(xiāo)等業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)上仍有相當(dāng)大的自主權(quán)。機(jī)構(gòu)設(shè)置上的先天不足，給各糧庫(kù)主任及財(cái)務(wù)人員勾結(jié)糧商“暗度陳倉(cāng)”提供了可乘之機(jī)。省公司“睜一只眼，閉一只眼”監(jiān)管松散，加上人員多年不交流調(diào)整，各糧庫(kù)負(fù)責(zé)人便長(zhǎng)期盤(pán)踞作案。
一個(gè)典型案例是，喬建軍在周口直屬庫(kù)主任崗位上干了10年，2011年攜款外逃前，他先期將妻子孩子投資移民美國(guó)，2008年至2011年開(kāi)始轉(zhuǎn)移資金，此間他先后10次赴香港、7次去美國(guó)，并用其他名字另辦一套護(hù)照，28次出境赴香港、新加坡、澳大利亞等地。而中儲(chǔ)糧河南分公司對(duì)此都未加干預(yù)，也未履行審核保管其護(hù)照的職責(zé)。以致喬建軍外逃直接造成虧庫(kù)15.25萬(wàn)噸，直接損失3億多元。
縱向監(jiān)督軟弱無(wú)力的同時(shí)，外部監(jiān)督也處在缺失狀態(tài)。對(duì)中儲(chǔ)糧這樣的央企，地方黨委、政府職能部門(mén)沒(méi)有日常監(jiān)管的權(quán)力。而中儲(chǔ)糧作為資金密集型央企，業(yè)務(wù)相關(guān)的銀行本應(yīng)監(jiān)督糧食資金使用，但實(shí)際上監(jiān)管作用也發(fā)揮不力。
由此，垂直管理成了“天高皇帝遠(yuǎn)”，無(wú)人監(jiān)督，無(wú)人管理。
國(guó)務(wù)院原副秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家糧食局原局長(zhǎng)、中國(guó)糧食儲(chǔ)備行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)白美清接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，以中央儲(chǔ)備為核心、地方儲(chǔ)備為支柱、社會(huì)儲(chǔ)備為基礎(chǔ)的中國(guó)糧食儲(chǔ)備制度是糧食流通領(lǐng)域改革開(kāi)放的一個(gè)重大成就。實(shí)踐證明，中央儲(chǔ)備的核心作用是顯著的，為抵御國(guó)際、國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)波動(dòng)，保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，白美清也認(rèn)為，中儲(chǔ)糧河南分公司的窩案串案令人震驚，教訓(xùn)慘痛。案件暴露出管理層面的嚴(yán)重問(wèn)題，要深刻總結(jié)教訓(xùn)，研究改進(jìn)管理辦法，實(shí)行有效的監(jiān)督，人員要經(jīng)常調(diào)崗輪換。
河南省檢察院查辦該系列案件后所做的檢察建議指出，目前中儲(chǔ)糧系統(tǒng)是“兩級(jí)法人三級(jí)管理”，省級(jí)分公司不具有法人資格，造成下屬糧庫(kù)主任權(quán)力過(guò)大。建議科學(xué)設(shè)置中儲(chǔ)糧公司及下屬糧庫(kù)的組織架構(gòu)，從體制上杜絕漏洞和弊端。同時(shí)建議，將總公司一家監(jiān)管，改為政府行業(yè)主管部門(mén)和中儲(chǔ)糧總公司共同監(jiān)管，地方相關(guān)職能部門(mén)也參與監(jiān)管，并可實(shí)行片區(qū)巡視管理制度，加大責(zé)任追究力度。
糧食業(yè)界人士提出，中儲(chǔ)糧在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作流程上存在巨大漏洞。目前儲(chǔ)備糧的收購(gòu)、存儲(chǔ)和銷(xiāo)售都由中儲(chǔ)糧一班人操作，僅靠相關(guān)業(yè)務(wù)銀行監(jiān)督資金使用，監(jiān)督管理很難到位。建議將三個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)，如由國(guó)家發(fā)改委、糧食局負(fù)責(zé)制定中央儲(chǔ)備計(jì)劃，由中儲(chǔ)糧公司負(fù)責(zé)落實(shí)收糧、存糧，輪換糧銷(xiāo)售必須交由其他企業(yè)負(fù)責(zé)，形成互相監(jiān)督制約的格局。