肖鋼主席在證券期貨稽查執(zhí)法工作會議上的講話
剛才6個單位和部門的發(fā)言很好，希望大家學(xué)習(xí)借鑒。
下面，我就貫徹執(zhí)行好我會最近印發(fā)的《關(guān)于進一步加強稽查執(zhí)法工作的意見》講三個問題：
一、加強稽查執(zhí)法工作的基本原則與要求
稽查執(zhí)法工作是證監(jiān)會的一項主要業(yè)務(wù)與核心工作，是加快資本市場改革開放、實現(xiàn)市場創(chuàng)新發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是履行“兩維護、一促進”職責(zé)的根本保障。做好稽查執(zhí)法工作，必須把握好以下原則和要求。
(一)堅持嚴格執(zhí)法。對違法違規(guī)行為必須依照法律法規(guī)予以嚴懲，嚴肅追究責(zé)任，嚴厲打擊各種違法違規(guī)活動，講求“穩(wěn)、準、狠”，大幅提高違法和失信成本。要大膽執(zhí)法，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，大膽履行稽查執(zhí)法的職責(zé)，用好用足法律法規(guī)賦予的職責(zé)和權(quán)力，積極探索和積累案例，豐富執(zhí)法手段。要長期堅持嚴格執(zhí)法，不搞“運動式執(zhí)法”，不搞“一陣松、一陣緊”的執(zhí)法，更不能根據(jù)市場指數(shù)的漲跌來調(diào)整執(zhí)法的力度，要始終保持高壓態(tài)勢。
(二)堅持公正執(zhí)法。堅持法律面前人人平等，無論是什么機構(gòu)、什么人，違法必懲，違規(guī)必究。要有啃硬骨頭的精神，堅決查處大要案，切實維護市場公正。要快速高效執(zhí)法，一個案子拖兩年、三年，甚至不了了之，對守法者、守信者是不公平的，投資者得不到及時補償，更是不公平的。要強化稽查執(zhí)法的透明度，讓權(quán)力在陽光下運行。要進一步明確執(zhí)法的標準，減少自由裁量空間，做到同一情形同樣對待。要處理好監(jiān)管措施、行政處罰和加大經(jīng)濟成本的關(guān)系，在案件處理中切實加大違法違規(guī)者的經(jīng)濟成本，提高執(zhí)法的有效性和威懾力。
(三)堅持文明執(zhí)法。注重法治的理性精神，理性平和地運用法律機制處理問題。堅持以事實和證據(jù)為依據(jù)，有效運用現(xiàn)代化執(zhí)法手段，提高執(zhí)法專業(yè)化水平，讓違法違規(guī)者受到懲戒，讓市場參與主體真正敬畏法律。在案件處理過程中，區(qū)別違法違規(guī)的性質(zhì)、情節(jié)、影響和危害程度，實施不同的監(jiān)管措施和行政處罰，努力做到寬嚴相濟。區(qū)分市場創(chuàng)新與違法違規(guī)的邊界，為市場創(chuàng)新發(fā)展留有余地，給市場主體“自我修正”留出空間，激發(fā)市場活力，規(guī)范市場秩序。在追究違法違規(guī)當事人責(zé)任的同時，嚴格按程序辦事，該聽證的聽證，該復(fù)議的復(fù)議，依法維護被處罰者的正當權(quán)益，維護市場穩(wěn)定，促進社會和諧。
二、切實貫徹執(zhí)行《意見》的各項工作部署
《意見》是在認真總結(jié)多年來稽查執(zhí)法工作經(jīng)驗、深入研究新形勢新任務(wù)基礎(chǔ)上形成的，是反復(fù)征求意見、反復(fù)研究溝通形成的集體智慧。制定一個好的文件不容易，要執(zhí)行好就更不容易，關(guān)鍵要狠抓落實。
第一，切實轉(zhuǎn)變觀念、提高認識，把監(jiān)管重心轉(zhuǎn)到加強稽查執(zhí)法工作上來
證監(jiān)會系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)班子要認真組織學(xué)習(xí)《意見》，充分認識《意見》的重要意義和精神實質(zhì)，了解掌握《意見》提出的各項工作要求。要按照簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求，加快推進證監(jiān)會工作重心從事前審批向事中、事后監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變。目前一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認識還跟不上形勢發(fā)展需要，沒有把稽查執(zhí)法納入重要議事日程，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題不愿采取稽查執(zhí)法的手段解決，線索能不移的就不移，案件能不立的就不立，有的甚至不敢動真碰硬。一些業(yè)務(wù)部門和單位，認為稽查執(zhí)法主要是稽查處罰部門的事情，與自己關(guān)系不大。有的派出機構(gòu)對交辦案件不積極承辦，找各種理由推脫，有的甚至多年從未主動立過一個案子，稽查執(zhí)法工作處于荒廢狀態(tài)，干部也沒有從事稽查執(zhí)法工作的積極性。特別值得注意的是，日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法職責(zé)邊界不明晰，銜接配合不到位，工作形不成合力，執(zhí)法效果大打折扣。這些問題都要引起高度重視，并通過貫徹落實《意見》逐步加以解決。
第二，切實解決執(zhí)法標準不明確、要求不統(tǒng)一、程序不規(guī)范的問題
明確的執(zhí)法標準、統(tǒng)一的執(zhí)法要求、規(guī)范的執(zhí)法程序是嚴格、公正、文明執(zhí)法的重要保障，也是影響整體執(zhí)法效果的核心內(nèi)容。目前，在線索移送、立案、認定、量罰等環(huán)節(jié)，要么沒有標準，要么規(guī)定過于原則，實際難以操作。我會至今還沒有出臺有關(guān)稽查執(zhí)法標準方面的規(guī)章類文件。由于具體執(zhí)法標準的缺失，導(dǎo)致日常監(jiān)管與稽查執(zhí)法部門之間，就線索要不要移送、要不要立案產(chǎn)生分歧，調(diào)查部門與審理部門之間，就事實認定和法律適用相互扯皮，莫衷一是，大量的時間和精力花在個案會商和協(xié)調(diào)的具體事務(wù)中，嚴重影響案件辦理進度和效果。因此，貫徹執(zhí)行好《意見》，必須明確標準、規(guī)范程序。
一是要建立相互銜接、邏輯嚴密的執(zhí)法標準體系。執(zhí)法標準要覆蓋線索移送、立案、調(diào)查取證、審理、復(fù)議等各個環(huán)節(jié)。近期連同《意見》印發(fā)了立案指引、調(diào)查終結(jié)報告編制指引、處罰權(quán)下放等幾個文件，下一步還要陸續(xù)出臺一些相關(guān)規(guī)則。由于我們?nèi)狈?jīng)驗，加上相關(guān)部門和單位還存在一些分歧意見，因此，這些規(guī)則還不完善，但要勇于實踐，允許線索發(fā)現(xiàn)單位和部門按照試行的立案指引，探索具體的線索移送標準，稽查局要及時總結(jié)交流推廣，逐步細化，同時全面梳理修訂案件調(diào)查取證的各種標準規(guī)程；處罰委要盡快明確各類案件的認定標準和量罰標準；法律部要進一步完善復(fù)議制度和應(yīng)訴工作規(guī)程。對于案例、經(jīng)驗積累不足，目前沒有形成廣泛共識標準的事項，調(diào)查和審理部門應(yīng)當加強溝通協(xié)調(diào)，盡早達成共識；已有標準不能適應(yīng)實際需要的，要組織力量抓緊修訂，重新頒布執(zhí)行。
二是明確認定標準的核心原則。認定標準在案件處理中居于核心地位，必須堅持基本的原則，并在執(zhí)法各個環(huán)節(jié)保持一致。在這個問題上決不允許一個部門一套標準、一個人一個做法。必須明確，證監(jiān)會稽查執(zhí)法工作的基本導(dǎo)向是維護市場公開、公平、公正，維護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益，這也是取證和審理工作的基本導(dǎo)向。只要符合這個導(dǎo)向，就要大膽堅持。要以此確立認定標準，并充分考慮市場實際、考慮我們目前調(diào)查手段所受到的制約、考慮我們對案件特別是新型案件的認知能力，既要有適當?shù)那罢靶院蛣?chuàng)新性，又要符合實際、具有可操作性。作為行政執(zhí)法中的證明標準應(yīng)當與其執(zhí)法性質(zhì)和執(zhí)法依據(jù)的要求相一致，不一定像刑事案件那么高，當然也不能低于民事案件的證明標準。
三是要明確量罰過程中自由裁量權(quán)的掌握原則�！蹲C券法》存在不少關(guān)于量罰的自由裁量性規(guī)定，這是法律賦予監(jiān)管部門的職權(quán)，能否恰當行使，對執(zhí)法效果有非常大的影響�；驹瓌t是大幅提高違法違規(guī)成本，就高不就低，能適用高一層級的處罰措施就要用高一層級的處罰措施，依法通過高額的經(jīng)濟處罰，或者通過暫�；虺蜂N從業(yè)資格的處罰，進一步加大違法行為的成本，形成對違法行為的強有力震懾。要堅持在依法依例的基礎(chǔ)上，不斷解放思想，不簡單照搬過去的做法，按照法律的原則和精神大膽處理案件，既嚴格執(zhí)法，又避免簡單執(zhí)法，不斷積累案例，豐富執(zhí)法經(jīng)驗和手段。
四是進一步明確與立案有關(guān)的行政許可與監(jiān)管措施適用標準。立案稽查的威懾力不僅體現(xiàn)在處罰上，更要體現(xiàn)在一系列行政許可與日常監(jiān)管措施的綜合運用上。必要的、有效的聯(lián)動是增強稽查執(zhí)法威懾力不可或缺的手段。當然，也要明確，案件在未正式處罰前，對涉嫌違法主體在法律上的權(quán)利和義務(wù)仍要維護，并不是所有行政許可都與立案去掛鉤。對于案件查處與行政許可、日常監(jiān)管措施的聯(lián)動，還要重點圍繞健全誠信檔案、建立關(guān)注名單、及時糾正制止以及有效教育整改等方面來加強。
第三，切實提高工作質(zhì)量和效率，充分發(fā)揮稽查執(zhí)法的綜合功效
從目前情況看，質(zhì)量和效率方面的問題仍然不少。部分案件存在取證不完整，關(guān)鍵證據(jù)缺失，證明力減弱，調(diào)查時效低，調(diào)查報告內(nèi)容表述不清等問題，甚至有的案件反復(fù)補證，多次修改調(diào)查報告，致使調(diào)查周期拉長。由于各種原因，審理部門積案壓案現(xiàn)象也非常突出，一些案件擱置多年沒有結(jié)果，出現(xiàn)爭議不能及時加以解決。辦案效率低、查處不及時、處罰不到位等問題嚴重影響執(zhí)法工作的質(zhì)量與效率。特別是大要案、敏感類案件，時間拖的越長，查處難度越大，查案壓力越大，即便最后查實，查辦效果也會大打折扣。正是基于上述原因，《意見》專門建立了案件限時辦結(jié)制度。今后，案件的調(diào)查和審理原則上不得超過一年，超時的，必須講清理由，履行報批程序。稽查執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)，都要有明確的時限要求，絕不能再出現(xiàn)積案壓案現(xiàn)象。執(zhí)法權(quán)限下放以后，該由哪一級負責(zé)就由哪一級負責(zé)。會機關(guān)有關(guān)部門既要加強指導(dǎo)監(jiān)督，又要避免過多干預(yù)或變?yōu)閷訉訉徟�。對于重大案件，要在調(diào)查取得主要證據(jù)后盡快開展審理提前介入工作。調(diào)查審理過程中，對同一個案件不同違法主體是不是可以分別移交、邊辦邊移，處罰是不是可以對案件進行分拆處理，行政處罰如何與刑事制裁更加有效地銜接，等等，都對執(zhí)法效率具有很大影響，要積極研究，開闊思路，拿出解決辦法。
當然，案件限時辦結(jié)決不意味著對案件質(zhì)量放松要求�；閳�(zhí)法的各個環(huán)節(jié)都要加強案件質(zhì)量控制，完善相關(guān)流程。要更加重視科技手段在執(zhí)法工作中的運用，更加重視稽查執(zhí)法信息系統(tǒng)建設(shè)，不斷提高執(zhí)法工作的科技水平和技術(shù)含量，最大限度提高案件查辦的效率和質(zhì)量。要有計劃開展執(zhí)法評估工作，圍繞執(zhí)法制度建設(shè)、案件查辦質(zhì)量、執(zhí)法效率效果等，對全系統(tǒng)執(zhí)法整體情況和各具體執(zhí)法單位(部門)執(zhí)法職責(zé)落實情況進行綜合評估。通過評估，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，研究對策，推動完善稽查執(zhí)法工作和制度建設(shè)，同時也有利于激勵先進，鞭策落后。
第四，牢固樹立一盤棋思想，加強協(xié)作，形成合力
稽查執(zhí)法工作涉及面廣，環(huán)節(jié)多，流程長，對相互之間的協(xié)調(diào)配合提出了很高的要求。
一是加強稽查執(zhí)法與日常監(jiān)管的銜接協(xié)調(diào)。一方面，要以發(fā)現(xiàn)問題和移送線索為重點，在提升監(jiān)管部門和派出機構(gòu)在日常監(jiān)管、行政許可、現(xiàn)場檢查等工作中發(fā)現(xiàn)違法行為能力的基礎(chǔ)上，及時將發(fā)現(xiàn)的違法線索移送稽查執(zhí)法部門，防止以日常監(jiān)管代替行政處罰。另一方面，要圍繞案件綜合處置，建立健全稽查執(zhí)法部門、日常監(jiān)管部門、自律監(jiān)管組織之間的會商溝通機制，及時通報相關(guān)監(jiān)管措施、立案、調(diào)查和審理情況，研究解決案件查辦難題，協(xié)同做好綜合監(jiān)管工作。
二是加強稽查執(zhí)法部門之間的協(xié)作配合。執(zhí)法權(quán)下放后，全系統(tǒng)各執(zhí)法單位，要更加注意不斷增強大局意識�；榫忠M一步強化案件調(diào)查工作的牽頭抓總職能，統(tǒng)一調(diào)配使用好全系統(tǒng)案件調(diào)查力量，進一步改進調(diào)查組織模式，加大聯(lián)合辦案、異地辦案力度。處罰委要抓緊研究處罰權(quán)下放后的新情況、新問題，盡快完善相關(guān)工作規(guī)程。要堅持和優(yōu)化查審分離機制，調(diào)查與審理部門之間要完善雙向提前介入制度，既要有分離，也要有合作，把提高行政處罰的獨立性與證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策有機結(jié)合和統(tǒng)一起來，在堅持查審分離的基礎(chǔ)上，有效解決查審部門分歧，決不能長期擱置，或者一推了之、一退了之。
三是積極推動與系統(tǒng)外單位的協(xié)作。加強與公安司法機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)、地方政府、政府部門的聯(lián)系溝通，提高執(zhí)法效率與效果。派出機構(gòu)要不等、不靠，在轄區(qū)范圍內(nèi)大膽實踐、積極試點，取得經(jīng)驗后及時在全系統(tǒng)推廣。公安部證券犯罪偵查局駐會辦公，部會共管，這是證券執(zhí)法的一大特殊體制，優(yōu)勢非常明顯，我們一定要繼續(xù)發(fā)揮好這個優(yōu)勢，大力推動行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。
三、加強稽查執(zhí)法隊伍建設(shè)
第一，以作風(fēng)和能力建設(shè)為核心，不斷提高稽查執(zhí)法隊伍的戰(zhàn)斗力
稽查辦案任務(wù)艱巨，敏感復(fù)雜，對抗性強，對執(zhí)法人員提出了很高的要求，要切實加強稽查執(zhí)法隊伍思想政治建設(shè)�；閳�(zhí)法干部要充分認識自身肩負的責(zé)任和使命，堅定理想信念，熱愛稽查工作，鉆研稽查業(yè)務(wù)，創(chuàng)新稽查方法�；閳�(zhí)法專業(yè)性強，既要了解資本市場，又要掌握法律法規(guī)和各類專業(yè)知識，要特別注重稽查執(zhí)法隊伍能力素質(zhì)建設(shè)，通過案件調(diào)查實踐、及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、相互學(xué)習(xí)交流、有效組織培訓(xùn)等方式，不斷提高執(zhí)法隊伍的實戰(zhàn)能力。要切實加強稽查執(zhí)法隊伍作風(fēng)建設(shè)，牢固樹立職業(yè)操守，不畏艱險，敢打硬仗，真正形成和發(fā)揚“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”的稽查精神。要切實加強隊伍管理，嚴格管理才能真正出人才、出干部。要在形成正向激勵導(dǎo)向的同時，時刻提醒全體稽查執(zhí)法人員，務(wù)必堅持廉潔公正，嚴守紀律，抵制誘惑，守住底線，經(jīng)得住考驗，努力打造一支政治堅定、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)過硬、堅持原則、敢于碰硬的執(zhí)法隊伍。
第二，加強執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，充實稽查執(zhí)法力量
目前的系統(tǒng)資源配置和稽查執(zhí)法機構(gòu)都是多年以前設(shè)立的，與政府職能轉(zhuǎn)變、監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移、執(zhí)法形勢任務(wù)以及市場內(nèi)外部環(huán)境均不適應(yīng)。2008至2012年，我會案件數(shù)量比前五年增長了66%，涉外案件增長169%，案件復(fù)雜程度和辦案難度越來越大。特別是隨著多層次資本市場建設(shè)深入推進和市場對外開放程度進一步擴大，案件查辦任務(wù)將大幅增加。全系統(tǒng)稽查人員近年來雖然有所增長，但總數(shù)不足600人，占比不到20%，人員配置與執(zhí)法任務(wù)的矛盾日益突出，必須下決心加強執(zhí)法機構(gòu)，充實執(zhí)法力量。
一是該整合的機構(gòu)堅決整合，該增設(shè)的機構(gòu)及時增設(shè)�！兑庖姟芬笊虾�、深圳專員辦與滬深支隊分別合署辦公，合署以后的主要職能就是稽查辦案，原有的機構(gòu)巡檢職能移交相應(yīng)的派出機構(gòu)。要新設(shè)一級黨委，接受會黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。大區(qū)稽查局要加強班子隊伍配備，通過大區(qū)稽查局長單列管理，進一步增強稽查執(zhí)法工作的獨立性。各派出機構(gòu)要適應(yīng)調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)下放的要求，及時調(diào)整充實處室職能。交易所和會管機構(gòu)要進一步整合與稽查執(zhí)法相關(guān)的部門設(shè)置，加強執(zhí)法部門建設(shè)，切實加強自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的協(xié)作�！兑庖姟芬笮陆M建違法線索處理中心和技術(shù)服務(wù)中心，這是加強稽查執(zhí)法工作的重要舉措，要抓緊籌備建立。
二是要大幅充實執(zhí)法力量。會黨委決定新增600名稽查執(zhí)法人員，實現(xiàn)全系統(tǒng)稽查執(zhí)法隊伍在現(xiàn)有基礎(chǔ)上翻一番。新增600人主要從系統(tǒng)內(nèi)人員、業(yè)內(nèi)專業(yè)人員及應(yīng)屆畢業(yè)生中招聘，進入6個證券期貨交易所與中登公司以及滬深支隊等相關(guān)執(zhí)法部門。全部調(diào)查力量，特別是6個交易所和中登公司的新增力量，要根據(jù)工作需要接受會里的統(tǒng)一指導(dǎo)和調(diào)配。
第三，提高執(zhí)法保障水平，加大執(zhí)法激勵力度
要在經(jīng)費上保障執(zhí)法工作順利開展，按稽查辦案工作量合理分配辦案經(jīng)費，做到�？顚Ｓ�，優(yōu)先保證大案要案的經(jīng)費需要，保證稽查執(zhí)法干部正常的差旅住宿費用。要不斷提高裝備保障水平，加大稽查總隊、滬深專員辦及大區(qū)稽查局各種取證設(shè)備的投入，積極研發(fā)推廣先進的技術(shù)取證設(shè)備和信息系統(tǒng)，提高執(zhí)法信息化水平。要認真落實《意見》規(guī)定的各種激勵保障制度，積極發(fā)揮評價評獎工作的引導(dǎo)激勵作用，盡快建立稽查專業(yè)職務(wù)序列，落實稽查辦案補貼，有序開展稽查執(zhí)法干部崗位輪換，增強稽查執(zhí)法崗位的吸引力，同時有效減輕長期出差辦案、長期從事稽查執(zhí)法工作所帶來的壓力。要充分利用系統(tǒng)內(nèi)外各方面的力量，特別是各級公安機關(guān)的力量，有效保障稽查執(zhí)法人員安全。各級黨委，各單位、各部門負責(zé)同志，要在政治上、工作上、生活上多關(guān)心稽查執(zhí)法人員，幫助他們解決工作和生活中遇到的實際困難，解除后顧之憂。